Er zijn van die momenten waarop een vakgebied collectief beseft: zo gaan we het niet langer doen. Het debat over de inbrengwaarde van grond, georganiseerd door Stadskwadraat deze week in Utrecht, had zo’n moment kunnen zijn. Vertegenwoordigers uit de wetenschap, adviespraktijk en overheid bogen zich over een onderwerp dat op het eerste gezicht technisch lijkt, maar in werkelijkheid diep politiek geladen is.
De aanleiding voor het debat is helder: de praktijk van gebiedsontwikkeling kraakt. De integrale opgave – van woningbouw tot klimaatadaptatie – vraagt om forse investeringen, terwijl de financiële haalbaarheid steeds vaker onder druk staat. Volgens Bram van Uden (Vereniging van Grondbedrijven en projectmanager bij Gemeente Utrecht) bedraagt de publieke onrendabele top inmiddels zo’n 17 miljard euro. ‘Het Rijk legt dat niet bij. Dus komt het bij de sector terecht. Maar waar blijft dan nog de waardeontwikkeling?’
De inbrengwaarde als cruciale schakel in het facilitair grondbeleid
Die spanning vertaalt zich direct naar de discussie over de inbrengwaarde: de waarde van de gronden en bebouwing die grondeigenaren krijgen toegekend bij ontwikkeling. Die waarde vormt een cruciale schakel in het facilitair grondbeleid en bepaalt mede hoe kosten en opbrengsten worden verdeeld. Want die waarde mogen de eigenaren in beginsel aftrekken van het bedrag dat zij aan gemeente moeten betalen voor de publieke voorzieningen, zoals de ontsluitende infrastructuur.
Opvallend was de brede consensus over wat níet meer werkt. De traditionele comparatieve methode – gebaseerd op referentietransacties, soms tientallen kilometers verwijderd van de betreffende locatie – kan op weinig steun meer rekenen. Die comparatieve methode is jarenlang een comfortabele fictie geweest. We deden alsof grond een objectieve marktwaarde had, af te lezen uit referenties, terwijl iedereen wist dat die ‘markt’ in gebiedsontwikkeling zelden zuiver is. Het is een wereld van verwachtingen, plannen, politieke keuzes en – vooral – aannames.
Toch hielden we eraan vast. Niet omdat het zo goed werkte, maar omdat het houvast bood. Voor taxateurs, voor onderhandelaars en misschien nog wel het meest: voor de rechter.
En nu? Nu lijkt de rek eruit. ‘Die methodiek moeten we niet meer willen’, stelde Joop van den Brand (adviseur grondbeleid en Omgevingswet) resoluut.
Wat daarvoor in de plaats komt – de residuele grondwaardemethode – voelt in eerste instantie eerlijker. Je rekent terug vanuit wat een plan daadwerkelijk kan opleveren, minus kosten. Volgens Friso de Zeeuw (expert Gebiedsontwikkeling, wonen, omgevingsrecht en bestuur) is dat onvermijdelijk: ‘Koppel de inbrengwaarde aan de residuele waarde, want daarmee toppen we de honorering van speculatieve waardes.’
‘Waar houdt de techniek op en begint de politieke keuze?’
‘Toppen’ van speculatie dus, zo is de gedachte. Maar wie iets langer luistert, hoort dat hier een andere discussie onder zit. Eentje die minder over rekenen gaat en meer over risico. Want residueel rekenen betekent ook: accepteren dat de uitkomst onzeker is. Dat tegenvallende verkoop, stijgende bouwkosten of nieuwe regelgeving direct doorwerken in de grondwaarde. En dus in wie wat betaalt.
Daar wringt het.
Gemeenten hebben ambities – terecht – op het gebied van betaalbaarheid, duurzaamheid en kwaliteit. Maar als die ambities de rekensom onder druk zetten, wie vangt dan de klap op? De ontwikkelaar? De grondeigenaar? Of toch de publieke sector zelf? Het antwoord blijft in veel discussies opvallend vaag.
Misschien komt dat omdat we het debat nog te vaak framen als een technische keuze. ‘De vraag is: waar houdt de techniek op en begint de politieke keuze?’, benadrukte Arjan Bregman (hoogleraar Bouwrecht). Erwin van der Krabben (hoogleraar Gebiedsontwikkeling) probeerde dat te bepalen. ‘Kostenverhaal is geen baatafroming’, stelde hij. Tegelijkertijd erkende hij dat bij een residuele benadering het risico bestaat dat niet alle publieke kosten kunnen worden verhaald. Dat maakt de keuze voor een methode ook een keuze over risicotoedeling.
De keuze voor een methode is ook een keuze over risicotoedeling en dus: politiek
Alsof het gaat om de vraag welke methode ‘beter’ is. Maar dat is het niet. Het is een politieke keuze, vermomd als rekensom. De keuze voor residueel betekent in feite: we verdelen het risico anders. Minder vooraf vastgelegd, meer afhankelijk van het eindresultaat. Dat kan eerlijker zijn, maar ook ongemakkelijker. Zeker voor partijen die gewend zijn aan zekerheid – of die die zekerheid nodig hebben.
Wat me opviel in Utrecht, was dat niemand nog echt de comparatieve methode verdedigde. Maar ook dat niemand het aandurfde om de consequenties van het alternatief volledig te omarmen.
Misschien is dat wel de echte tussenstand: we zijn het oude systeem ontgroeid, maar het nieuwe systeem nog niet helemaal durven vertrouwen.
En dus zoeken we naar tussenoplossingen. Van den Brand verwoordde het als volgt: ‘Eerst kostenverhaal, dan waardeontwikkeling. Kostenverhaal is niet bedoeld om de inbrengwaarde te berekenen.’ In die redenering blijft de comparatieve methode nog wel bruikbaar voor het bepalen van de huidige gebruikswaarde.
Ook werd gewezen op nieuwe wetgeving, zoals de Wet versterking regie, die gemeenten meer tijd geeft via het voorkeursrecht. Dat benadrukt volgens de aanwezigen het belang van flexibiliteit in de waardebepaling, bijvoorbeeld door tussentijdse aanpassing van de residuele waarde.
Tweetrapsraketten, hybride modellen, tijdelijke pragmatiek. Allemaal begrijpelijk. Maar ook: uitstel.
De vraag die boven de markt blijft hangen is simpel en ongemakkelijk tegelijk: als het misgaat, wie betaalt de rekening? Zolang we daar geen helder antwoord op geven, blijft elke rekenmethode – hoe verfijnd ook – uiteindelijk precies dat: een rekentruc.
