Vooruitgang, maar wettelijke natuurdoelen raken verder uit zicht

De stikstofdepositie op Nederlandse natuur neemt al jaren af, maar niet snel genoeg om de wettelijke doelen te halen. Dat blijkt uit de tweede monitoringsronde van het programma Monitoring en Evaluatie Stikstofreductie en Natuurverbetering (MESN), die 11 maart is gepubliceerd. Kennisinstituten PBL, WUR en RIVM  meten daarin, op verzoek van het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN), de voortgang en effecten van het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (PSN) en van het sindsdien vastgestelde beleid. Verschillende deelstudies en een syntheserapport kijken naar zowel (bron)maatregelen die de stikstofdepositie verlagen, als naar natuurherstelmaatregelen, die de natuur moeten verbeteren.

De belangrijkste conclusie: hoewel de stikstofdepositie gestaag daalt, is het ‘heel erg onwaarschijnlijk’ dat Nederland met het huidige beleid de wettelijke omgevingswaarden voor stikstof haalt. Tegelijkertijd blijven maatregelen voor natuurherstel achter en ontbreekt een consistente manier om het beleid bij te sturen.

Dalende stikstofdepositie

Sinds 2005 neemt de stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur in Nederlandse Natura 2000-gebieden af met gemiddeld 2,1 procent per jaar. Dat komt neer op een jaarlijkse daling van ongeveer 35 mol stikstof per hectare. In 2023 lag de gemiddelde depositie op ongeveer 1365 mol per hectare per jaar.

De uitstoot uit buitenlandse bronnen daalt, net als de emissies uit de Nederlandse landbouw en het verkeer

De afname heeft verschillende oorzaken. De uitstoot uit buitenlandse bronnen daalt, net als de emissies uit de Nederlandse landbouw en het verkeer. Toch blijft de landbouw veruit de grootste binnenlandse bron: bijna de helft van de stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur komt uit deze sector. Verkeer en vervoer zijn goed voor ongeveer 12 procent en industrie voor ongeveer 2 procent. Ongeveer een derde van de depositie is afkomstig uit het buitenland. De dalende trend was overigens niet constant. Tussen 2010 en 2017 stagneerde de afname, onder meer door de afschaffing van de Europese melkquota, waardoor de melkveehouderij groeide.

Doelen blijven buiten bereik

Ondanks de daling ligt op veel plekken nog steeds meer stikstof op de natuur dan deze kan verdragen. Dat wordt bepaald met de zogenoemde kritische depositiewaarde (KDW): de grens waarboven het risico bestaat dat natuur verslechtert.

De Omgevingswet stelt concrete doelen voor het aandeel stikstofgevoelige natuur dat onder deze grens moet komen. In 2025 moet dat minimaal 40 procent van het oppervlak zijn, in 2030 minstens 50 procent en in 2035 74 procent. De huidige prognoses blijven daar ver onder. Volgens de monitoring ligt in 2025 ongeveer 30 procent van de stikstofgevoelige natuur onder de KDW. Voor 2030 wordt 32 tot 34 procent verwacht en voor 2035 tussen 33 en 39 procent. De resterende opgave is daarmee groot. Om in 2030 aan de wettelijke norm te voldoen zou de depositie nog met ongeveer 205 mol per hectare per jaar moeten dalen. Voor 2035 is zelfs een extra daling van ongeveer 225 mol per hectare per jaar nodig.

Biologische varkenshouderij. Foto: AngelaBuserPhoto/iStock.com

Bronmaatregelen leveren minder op dan gedacht

Een belangrijke verklaring voor het achterblijven van de doelrealisatie is dat stikstofmaatregelen minder effect hebben dan bij de start van het PSN werd aangenomen. In 2023 bedroeg de gerealiseerde reductie door bronmaatregelen uit het programma slechts ongeveer 5 mol per hectare per jaar. Voor 2030 wordt een reductie verwacht van ongeveer 18 mol. Dat is aanzienlijk minder dan de 103 tot 180 mol die bij de vaststelling van het programma in 2022 werd verondersteld. Wanneer alle maatregelen worden meegenomen – ook buiten het PSN – komt de verwachte reductie in 2030 uit op ongeveer 56 mol per hectare per jaar. Dat is slechts 10 tot 15 procent van de totale reductie die nodig is om het doel voor 2030 te halen.

Innovaties en managementmaatregelen in de landbouw blijven achter

De maatregelen die wel effect hebben, zijn vooral beëindigingsregelingen in de landbouw, zoals de regelingen voor vrijwillige bedrijfsbeëindiging (Lbv en Lbv-plus). Vooral varkens- en pluimveehouders maken hier gebruik van; melkveehouders veel minder. Opvallend is dat maatregelen buiten het PSN het grootste effect hebben op de depositiereductie. Met name de Lbv-plus-regeling voor piekbelasters levert een substantiële bijdrage. Innovaties en managementmaatregelen in de landbouw blijven daarentegen achter. Vijf jaar na aankondiging zijn veel van deze maatregelen nog onvoldoende uitgewerkt of blijken ze minder effectief dan verwacht.

Maatregelen die wel effect hebben, zijn vooral beëindigingsregelingen in de landbouw

De beëindigingsregelingen leiden wel tot een daling van productie en werkgelegenheid in de landbouw, maar zetten het agrocomplex als geheel niet noodzakelijkerwijs onder druk. Bedrijven die niet deelnemen aan de regelingen kunnen bijvoorbeeld profiteren van een lagere druk op de mestmarkt. Daardoor kan de economische toegevoegde waarde van de sector stabiel blijven, afhankelijk van de prijsvorming.

Onvoldoende zicht op effect natuurmaatregelen

Naast bronmaatregelen bevat het PSN ook maatregelen voor natuurverbetering. Over de effecten daarvan is echter nog weinig met zekerheid te zeggen. De gegevensbasis blijkt opnieuw onvoldoende om harde conclusies te trekken. Hoewel er sinds de vorige rapportage in 2024 meer informatie beschikbaar is, ontbreekt nog steeds een compleet beeld van de voortgang en effectiviteit van de maatregelen.

Wel blijkt dat tot nu toe vooral relatief eenvoudige ingrepen worden uitgevoerd, zoals plaggen en maaien. Deze zogeheten patroonmaatregelen beperken de gevolgen van stikstofdepositie, maar pakken de onderliggende problemen niet structureel aan. Complexere maatregelen voor systeemherstel – bijvoorbeeld het herstellen van waterhuishouding of landschapsecologische processen – komen minder van de grond. Die vereisen vaak ingewikkelde besluitvorming en hebben lokaal minder draagvlak.

De A1 kruist de Utrechtse Vecht bij Weesp. Het aandeel van autoverkeer op de stikstofdepositie is dalende. Foto: Frederik Doerschem/iStock.com

Potentie voor herstel, maar uitvoering onder druk

Modelsimulaties laten zien dat natuurherstelmaatregelen in potentie wel effect kunnen hebben. In 2023 zijn de omstandigheden voor duurzaam voortbestaan van ongeveer 50 procent van de onderzochte soorten (vogels, planten en vlinders) op orde. Met bestaand beleid zou dit aandeel rond 2027 met ongeveer 6 procentpunt kunnen stijgen. Als het Programma Natuur volledig wordt uitgevoerd, kan daar nog eens ongeveer 7 procentpunt bijkomen. In dat scenario zouden rond 2030 voor ongeveer 63 procent van de soorten de condities voor duurzaam voorkomen aanwezig zijn. In de praktijk kan dit lager uitvallen. Wanneer rekening wordt gehouden met uitvoeringsproblemen – zoals beperkte bestuurlijke capaciteit of lokaal draagvlak – wordt slechts een extra stijging van ongeveer 4 procentpunt verwacht.

Beleid voor stikstofreductie en natuurherstel zijn onvoldoende op elkaar  afgestemd

Een belangrijk knelpunt is dat stikstofreductie en natuurherstel onvoldoende op elkaar worden afgestemd. Op sommige plekken wordt gewerkt aan natuurherstel terwijl de stikstofbelasting nauwelijks afneemt. Op andere plekken wordt stikstof wel gereduceerd, maar blijven andere drukfactoren bestaan, zoals verdroging of versnippering. Ook ontbreekt een consistente cyclische bijsturing van het beleid. De Omgevingswet schrijft voor dat het programma moet worden aangepast wanneer doelen niet worden gehaald. In de praktijk is zo’n systematische bijsturing nog nauwelijks van de grond gekomen. Volgens de onderzoekers zou het PSN juist als instrument moeten functioneren om beleid voortdurend aan te passen op basis van monitoring.

Breder natuurbeleid nodig

Voor duurzaam herstel van de natuur is bovendien een bredere aanpak nodig dan alleen stikstof. Problemen met waterkwaliteit, verdroging en habitatversnippering spelen eveneens een grote rol. De Europese Natuurherstelverordening kan hiervoor een kader bieden. De uitvoering daarvan vraagt om een nieuw of herzien programma waarin stikstofreductie en natuurherstel sterker worden geïntegreerd.

De stikstofaanpak kan ook bijdragen aan het vergemakkelijken van vergunningverlening, bijvoorbeeld voor woningbouw. Maar het programma alleen zal Nederland niet automatisch ‘van het slot’ halen. Daarvoor zijn aanvullende voorwaarden nodig, zoals een structureel dalende stikstoftrend en een stevige gebiedsgerichte onderbouwing van maatregelen in beheerplannen van Natura 2000-gebieden. Als vergunningverlening echt aanzienlijk eenvoudiger moet worden, zal ook een andere juridische benadering nodig zijn.

De monitoring laat hiermee een dubbel beeld zien: de stikstofdepositie daalt, maar niet snel genoeg. Zonder extra maatregelen, betere afstemming en structurele bijsturing blijft het behalen van de natuurdoelen voorlopig buiten bereik.