Kees Terlouw is docent onderzoeker aan de Universiteit Utrecht, Departement Sociale Geografie & Planologie.
Als regionaal geograaf, werkzaam bij de sectie Stadsgeografie aan de Universiteit Utrecht, fascineert de Ontwerp-Nota Ruimte mij omdat niet langer de stad maar de regio centraal staat. Er wordt maar liefst 1.121 keer naar de regio of het regionale verwezen. Steden worden slechts 472 keer genoemd.
In eerdere nota’s werd juist veel vaker naar steden dan naar regio’s verwezen: in de eerste nota 3,2 keer meer, in de tweede 12,6 keer meer, in de derde 6,9 keer meer, in de vierde 3,6 keer meer en in de vijfde 2,3 keer meer.
Er lijkt sprake van een paradigmaverschuiving in de Nederlandse ruimtelijke ordening. Niet alleen kwantitatief, maar ook kwalitatief is de verhouding tussen stad en regio omgekeerd. Alle eerdere nota’s waren primair gericht op stedelijke ontwikkeling. In de eerste decennia gebeurde dat om regionale verschillen binnen Nederland te beperken via sturing op verstedelijking. Vanaf de jaren negentig verschoof de focus naar het versterken van steden om de internationale concurrentiepositie van Nederland te verbeteren.
Nu staat opnieuw het beperken van regionale verschillen centraal. Het instrument is echter niet langer het sturen van verstedelijking, maar samenwerking in regio’s.
Het probleem is dat steden veel beter aansluiten bij het bestaande bestuur dan regio’s. Administratief zijn steden stevig verankerd in gemeenten en ook inwoners identificeren zich sterk met hun woonplaats. Voor regio’s ligt dat fundamenteel anders.
Regiowoud
Regio’s zijn er in alle soorten en maten. De Ontwerp-Nota Ruimte stelt dat elke regio telt (p. 7), maar verwijst naar een veelheid aan regio’s met uiteenlopende fysieke, sociaaleconomische, culturele en bestuurlijke kenmerken.
Er zijn regio’s gebaseerd op fysieke kenmerken zoals bodem, watersystemen en landschap. Daarnaast zijn er sociaaleconomische regio’s, bijvoorbeeld naar mate van verstedelijking.
Verder onderscheidt de nota netwerkregio’s: economische ecosystemen, leefgebieden waarin mensen wonen en werken, nodale regio’s rond steden en grotere metropoolregio’s.
Ook culturele regio’s krijgen aandacht: historisch gegroeide regio’s met een herkenbare identiteit en regio’s waarmee bewoners zich identificeren.
Ten slotte zijn er bestuurlijke regio’s: honderden lokaal gewortelde samenwerkingsverbanden én door het Rijk georganiseerde regio’s zoals RES- en NOVEX-regio’s. De grenzen van deze bestuurlijke regio’s overlappen vaak niet. Bewoners identificeren zich er meestal niet mee – als zij al weten dat ze bestaan.
Fragmentatie
Dit dozijn aan regio-typen, met uiteenlopende grenzen en beperkte maatschappelijke herkenning, bemoeilijkt de uitvoering van het nieuwe ruimtelijk beleid.
Regionale verbondenheid wordt in de nota gezien als basis voor vruchtbare samenwerking, waarbij elke regio moet bijdragen aan een sterk en welvarend Nederland (p. 202). Dit wordt belemmerd door de forse regionale fragmentatie die uit de nota naar voren komt. Om die te beperken introduceert zij vier typen regionale systemen met elk een ontwikkelingsrichting: versterken (S), initiëren (M), stimuleren (L) en transformeren of accommoderen (XL) (p. 185-187). Binnen deze typologie kunnen uiteenlopende regio’s worden geplaatst, van Zuidoost-Drenthe en Zuid-Limburg tot Foodvalley en de Metropoolregio Amsterdam. Dit zou de kiem kunnen zijn voor een nieuwe regionale bestuurlijke indeling van Nederland.
Democratisch gat
Een nieuwe regionale bestuurslaag zou de positie van regio’s kunnen versterken. Zij zou een duidelijk ruimtelijk kader bieden voor belangenafweging en bewoners via verkiezingen betrekken. Daarmee kan regionale fragmentatie daadwerkelijk worden aangepakt.
Maar zo’n bestuurslaag komt er waarschijnlijk niet. Dat zou immers de rol en grenzen van bestaande gemeenten en provincies ondermijnen.
‘Het normatieve uitgangspunt van de Ontwerp-Nota Ruimte is dat elke regio telt. Feitelijk versterkt zij echter niet de regio, maar de centrale overheid’
Het normatieve uitgangspunt van de Ontwerp-Nota Ruimte is dat elke regio telt. Feitelijk versterkt zij echter niet de regio, maar de centrale overheid. Het Rijk is immers de enige partij die in al deze verschillende regio’s structureel aan tafel zit.
Stad als anker
Om regionale fragmentatie beheersbaar te houden, is het Rijk afhankelijk van krachtige regionale partners. In de meeste gevallen zijn dat de steden.
De sociaaleconomische kenmerken waarop veel regio’s zijn gebaseerd, draaien om stedelijke netwerken. Steden beschikken bovendien over meer bestuurskracht en overzicht dan kleinere gemeenten.
Alleen in fysiek-geografisch gedefinieerde regio’s – bijvoorbeeld rond water of landschap – hebben meer landelijke gemeenten een sterkere positie. Dat versterkt echter de fragmentatie, omdat de grenzen en belangen van fysieke regio’s niet samenvallen met stedelijk gedomineerde sociaaleconomische regio’s.
Het risico is dat dit de tegenstelling tussen steden en niet-stedelijke gebieden verder aanwakkert. Daarmee kan de beoogde regionale samenwerking juist worden bemoeilijkt. Ook dreigt een verdere polarisatie tussen kosmopolitische stedelijke identiteiten en meer lokaal georiënteerde identiteiten daarbuiten.
