'Hier in de Duin- en Bollenstreek ligt iets met bollengrond per definitie politiek gevoelig.' Beeld: JaySi / iStock.com

De Omgevingswet sluit aan op het klassieke dualistische stelsel: uitvoerende besluiten bij het college van B&W, kaderstelling bij de gemeenteraad. Raden en colleges moeten daarom heldere keuzes maken over waar de raad stuurt en controleert en waar uitvoering aan het college wordt overgelaten. Dit is een politiek ingekleurd proces dat per gemeente kan verschillen, en waarover ook in de Tweede Kamer verschillende ideeën leven.

De nieuwe wetgeving moest versnelling en vereenvoudiging brengen, maar amendementen en moties uit de Tweede Kamer voegden juist weer extra bevoegdheden toe voor gemeenteraden – onder meer het bindend adviesrecht, verplichte participatie voor initiatiefnemers. Vanuit de gemeenten is daarvoor gelobbyd. ‘Veel raden waren bang om in één keer te veel kaderstellende bevoegdheden kwijt te raken, zoals de bevoegdheid om te beslissen op de buitenplanse omgevingsplanactiviteit’, aldus Sarah Ros, senior-adviseur omgevingswetgeving.

Dit artikel staat in de februari-editie van ROmagazine. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en digitaal gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Voor het papieren magazine berekenen we  portkosten op jaarlijkse basis. Neem een abonnement. Meld je hier aan.

Zoeken naar de juiste balans

Onder de nieuwe bevoegdheden springt vooral het bindend adviesrecht eruit. Zo kan een raad vooraf vastleggen voor welke buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (bopa’s) het college verplicht advies moet vragen aan de raad, dat vervolgens bindend is. Veel raden hebben in de beginfase brede lijsten vastgesteld, signaleert Ros. ‘Soms zelfs een bindend advies voor alle bopa’s. Maar dat is bijna niet te doen.’ De wettelijke termijnen voor bopa’s – acht weken plus een mogelijke verlenging van zes – laten weinig ruimte voor uitgebreide raadsadvisering en motivering. Door beperkte ambtelijke capaciteit, de hogere administratieve lasten en de raadplegingsprocedures was tijdige besluitvorming moeilijk haalbaar.

‘Ik snap de reflex van de gemeenteraad wel, want ze komen uit een situatie dat ze praktisch bij elk project, hoe klein ook, meekeken’

‘Ik snap de reflex van de gemeenteraad wel, want ze komen uit een situatie dat ze praktisch bij elk project, hoe klein ook, meekeken’, zegt de Leidse wethouder en oud Tweede Kamerlid (CDA) Julius Terpstra van wonen, bouwen en welzijn. ‘Om nu te werken met een vrij breed geformuleerd kader in de omgevingsvisie en de nodige ruimte voor het college om besluiten te nemen, voelt alsof bevoegdheden uit handen worden gegeven.’ Hij vertelt hoe hij op basis van de afspraak met de gemeenteraad om jaarlijks de delegatie van bevoegdheden te evalueren, samen met de raadscommissie en zijn ambtenaren zoekt naar een juiste balans tussen delegeren en grip houden.

Tijd winnen in de voorfase

Sommige gemeenten hebben hun bindend-advieslijst inmiddels teruggebracht of combineren deze met lichtere instrumenten zoals de wensen en bedenkingen-procedure: een constructieve variant die het college uitnodigt om overwegingen van de raad mee te nemen zonder juridische blokkade.

In de HLT-gemeenten – acroniem voor Hillegom, Lisse en Teylingen – trekken ze het proces naar voren. ‘Door overleg, participatie en politieke weging zoveel mogelijk in de voorfase te organiseren, ontstaat ruimte om formeel tijdig te beslissen zonder dat de raad pas op het laatste moment wordt betrokken’, vertelde Martijn van Geilswijk, juridisch adviseur bij de ambtelijke samenwerkingsorganisatie van de gemeenten, vorig jaar mei in een VTH-netwerkbijeenkomst van de VNG. Hij en zijn collega’s kwamen tot de conclusie dat als je alles pas doet ná binnenkomst van de aanvraag, het vrijwel onmogelijk is om dat binnen de termijnen te organiseren.

‘We halen participatie, overleg en politieke weging naar voren’

In de voorfase wordt per initiatief afgewogen hoe de raad wordt betrokken. Dat kan variëren van informeren via een beeldvormende sessie, tot het ophalen van wensen en bedenkingen of zelfs een principiële bespreking. Van Geilswijk: ‘Bij binnenstedelijke woningbouw kun je vaak inschatten hoe de raad erin zit. Maar hier in de Duin- en Bollenstreek ligt iets met bollengrond per definitie politiek gevoelig.’

Juist in zulke gevallen wordt het initiatief bewust vroeg en open aan de raad voorgelegd. Als de aanvraag eenmaal binnenkomt, is het raadsvoorstel in veel gevallen dan al grotendeels voorbereid. Wat ook duidelijkheid verschaft aan de initiatiefnemer, aldus Van Geilswijk. ‘Door participatie, overleg en politieke weging naar voren te halen, krijgen initiatiefnemers eerder zicht op de bestuurlijke haalbaarheid van hun plan. Ze weten sneller waar ze aan toe zijn, en dat vinden ze uiteindelijk prettig.’

Samen verkennen

Hoewel HLT inzet op uniformiteit, zijn er duidelijke verschillen in aanpak. Zo hanteert elke gemeente een eigen lijst van gevallen waarvoor bindend advies geldt, die eerst sterk leunde op de oude lijsten voor verklaringen van geen bedenkingen. Omdat de categorieën in sommige gevallen niet nauwkeurig genoeg omschreven zijn om bindend adviesrecht uit te sluiten, worden die categorieën bij de HLT-gemeenten herijkt.

Procesmatig zijn er ook verschillen. In Hillegom neemt het college in de voorfase standaard de wensen- en bedenkingenprocedure als uitgangspunt. De raad heeft bij amendement aangegeven bij de vergunningsaanvraag geen bindend advies meer te willen geven. In Teylingen wordt gewerkt met een raadswerkgroep.

‘Voor raadsleden is het soms lastig te bepalen waarover ze wel en niet iets mogen vinden'

Beleidsmedewerker Patrycja Folek: ‘Ongeacht of een initiatief uiteindelijk een bopa wordt of via een andere route loopt, we betrekken de werkgroep er meteen bij.’ Volgens haar helpt dit de raadsleden om gevoel te krijgen bij de bandbreedte van haar rol. ‘Voor raadsleden is het soms lastig te bepalen waarover ze wel en niet iets mogen vinden. In de werkgroep kunnen we dat samen verkennen.’ Het procesvoorstel uit de werkgroep gaat als advies naar de raad, waarna het formele besluit volgt.

Flexibele benadering

De invoering van de Omgevingswet was voor Gemeente Hardinxveld-Giessendam aanleiding om een aantal bestuurlijk-juridische afspraken al in 2023 te regelen. ‘We zijn vanuit alle implementatie-acties gaan kijken: wat kunnen we al doen en wat kunnen we relatief eenvoudig overzetten vanuit het oude stelsel?’, aldus beleidsmedewerker ruimtelijke ordening Monique Hoving-Boer.

Juist omdat het om een afgebakend onderdeel ging, lag snelle besluitvorming voor de hand. ‘Het bindend adviesrecht en delegatie zijn onderdelen die je goed beleidsneutraal kunt overhevelen,’ zegt Hoving-Boer.

Binnen de gemeenteraad bestond aanvankelijk discussie over de vraag hoeveel sturing wenselijk was. Wethouder Arjan Meerkerk herinnert zich dat er een onderstroom was die opriep tot scherpere kaders. ‘De vraag was: is de Omgevingswet niet ook het moment om opnieuw piketpalen te slaan?’

Die discussie hing samen met inhoudelijke thema’s, zoals betaalbaarheid bij woningbouw. ‘We hadden een vrij liberaal woonbeleid, zonder harde betaalbaarheidseisen,’ aldus Meerkerk. Toch koos de raad uiteindelijk voor een meer flexibele benadering. De afspraken werden beleidsneutraal overgenomen, zonder uitgebreide nieuwe lijsten met aangewezen gevallen.

'De raad moet leren omgaan met kaders en accepteren dat niet alles meer op projectniveau terugkomt’

Voor Meerkerk is het centrale uitgangspunt dat de raad op tijd in positie is. Dat vraagt volgens hem om gesprekken met initiatiefnemers én de raad aan de voorkant, soms zelfs voordat er een concreet initiatief ligt. ‘Bij ontwikkelingen waarvan je weet dat ze gevoelig zijn – denk aan de nabijheid van bedrijvigheid en woningen of het buitenstedelijk bouwen op agrarische grond – moet je al eerder met de raad spreken over de wenselijkheid,’ zegt hij. De omgevingsvisie speelt daarbij een belangrijke rol. ‘Daarin heeft de raad zich uitgesproken over waar spanning zit en wat daar moet prevaleren.’

Selectieve inzet instrumenten

Deze praktijk sluit nauw aan bij wat Sarah Ros zegt over de participatieverplichting onder de Omgevingswet. Volgens haar is participatie geen doel op zich, maar een instrument om selectief in te zetten. ‘Je moet initiatiefnemers niet onnodig belasten,’ waarschuwt Ros. ‘Verplichte participatie zet je alleen in als het iets toevoegt aan de besluitvorming, zoals bij grotere woningbouwbopa’s en in functiemixgebieden.’ In gemeenten waar participatie routinematig wordt afgedwongen, ziet zij dat dit juist kan leiden tot frustratie en schijnparticipatie.

Wethouder Julius Terpstra benadrukt dat de Omgevingswet participatie niet dichtregelt in vorm of intensiteit. ‘De Omgevingswet zegt niet dat je participatie moet afdwingen. Soms is het voldoende dat je aangeeft dát je geparticipeerd hebt, en bij grotere plannen: hoe je dat hebt gedaan en wat het heeft opgeleverd.’

De wethouder ziet er wel scherp op toe dat initiatiefnemers in een vroeg stadium verantwoordelijkheid nemen voor de participatie. Hij wijst op hoogbouwprojecten in de stad waar participatie maatschappelijk en politiek veel losmaakt. Door participatie en vroege raadsmelding te verbinden, probeert Leiden verrassingen later in het proces te voorkomen.

'Het bestuurlijke politieke samenspel vind ik echt heel vruchtbaar' 

‘In een vroeg stadium melden wij de raad al per brief: dit initiatief ligt er, zo wordt er geparticipeerd,’ zegt Terpstra. ‘Daarmee winnen we tijd en blijven we binnen de termijnen.’ Hij kwalificeert de huidige werkwijze als ‘zoekend’. ‘We zijn echt aan het pionieren. Dat vraagt ook iets van de raad: leren omgaan met kaders en accepteren dat niet alles meer op projectniveau terugkomt.’

Zijn collega Arjan Meerkerk in Hardinxveld-Giessendam deelt die positief getoonzette ervaring: ‘Het bestuurlijke politieke samenspel vind ik echt heel vruchtbaar. De ervaring moet zich gewoon bewijzen. Op het moment dat het schuurt, moet je als college bestuurlijk sensitief zijn en de raad op tijd in positie brengen. Dat leerproces hoort erbij.’