Inschrijven voor nieuwsbrief
Advertentie
Gebiedsontwikkeling Omgevingswetgeving Verstedelijking

Voorkeursrecht in perspectief

Gemeenten neigen naar actiever grondbeleid

Een door het Zwols Concilium ontwikkelde routekaart gebiedsontwikkeling is leidend bij de ontwikkeling van de Spoorzone. Beeld Gemeente Zwolle
Auteur Jan Jager

08 juli 2024 om 18:22, Leestijd ca. 10 minuten


Gemeenten vestigen vaker voorkeursrecht om meer grip te krijgen op maatschappelijke doelen zoals de realisatie van voldoende betaalbare huizen en het tegengaan van speculatie. Met andere instrumenten, gebaseerd op goede afspraken met ontwikkelaars, kun je ver komen; toch zien experts een duidelijke trend naar meer actief grondbeleid. De vraag is wat een mogelijke planbatenheffing voor effect gaat hebben. We vroegen het enkele experts en ervaringsdeskundigen.

Een door het Zwols Concilium ontwikkelde routekaart gebiedsontwikkeling is leidend bij de ontwikkeling van de Spoorzone. Beeld Gemeente Zwolle

Dit artikel staat in ROmagazine juli 2024, ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Voor informatie over abonnementen klik hier. 

Zo kocht de gemeente Arnhem onlangs grond op het terrein van revalidatie-instelling Klimmendaal, om daarmee een programma te kunnen uitrollen dat grotendeels uit sociale huurwoningen bestaat. Met deze strategische aankoop houdt de gemeente meer controle op de ontwikkeling van het gebied, aldus wethouder Paul Smeulders. Gemeente Utrecht heeft voorkeursrecht gevestigd op een nieuwe woningbouwlocatie aan de Ravellaan Noord, een gebied grenzend aan de Merwedekanaalzone, waar grootschalige stedelijke uitbreiding is voorzien. ‘We zetten voorkeursrecht in met doel dat specifieke stukken grond niet meer van hand tot hand gaan en zo de prijs wordt opgedreven’, verklaarde wethouder Linda Voortman. ‘Als de huidige grondeigenaar de grond zélf wil ontwikkelen onder onze kaders en we daar samen uitkomen, is dat uiteraard ook een prima uitkomst. Het doel voor de gemeente is niet te allen tijde zelf de grond in eigen bezit te krijgen.’ De gemeente hanteert daarom de term “afgewogen actief grondbeleid”.

Dure les

Bij de plannen voor de Merwedekanaalzone heeft Utrecht leergeld betaald. Toen jaren terug de ambitie doorsijpelde om daar duizenden woningen te gaan bouwen, doken grondhandelaren op het gebied. Daarmee ging de prijs voor de projectontwikkelaars, die samen met de gemeente het gebied wilden herontwikkelen, in sommige gevallen tien keer over de kop. Met alle gevolgen van dien voor de businesscases en vooral het aandeel sociale en betaalbare middenhuur- en koopwoningen dat mogelijk was. Bovendien heeft de gemeente voor het nieuwe stadsdeel hoge ambities voor de leefomgevingskwaliteit neergelegd. Het leidt tot stroeve onderhandelingen en conflicten tussen de gemeente en de ontwikkelaars over eerder gemaakte prijsafspraken voor de te bouwen woningen. 

Startdocument voor Ravelland Noord uit 2019, dat uitging van minimaal 220 woningen: 20 procent sociale huur, 20 procent midden (koop/huur) en 60 procent vrije sector (koop/huur). De gemeente wil inmiddels een verhouding van 40-35-25. Daar wil de grondeigenaar/ontwikkelaar niet aan. De situatie is nu ‘bevroren’. Beeld Gemeente Utrecht

Toenmalig wethouder Kees Diepeveen noemde het in 2020 in DUIC (De Utrechtse Internet Courant) een ‘dure les’. Hij gaf toe dat er in het begin door de gemeente niet genoeg is gestuurd op de gebiedsontwikkeling. Sindsdien voert het Utrechtse gemeentebestuur dus actiever grondbeleid, met eventueel het vestigen van voorkeursrecht. 

Impressie van de Merwedekanaalzone, waar een nieuw stadsdeel van 8.000 - 10.000 woningen moet verrijzen. Qua grondbeleid heeft Utrecht hier leergeld betaald, aldus voormalig wethouder Diepeveen. Beeld Gemeente Utrecht

‘De markt gaat niet bewegen als risico’s te hoog zijn of kosten niet in verhouding staan tot de verwachte opbrengst’, ziet Martin Stout, partner bij adviesbureau TwynstraGudde en financieel specialist voor gebiedsontwikkelingsprojecten. Wat volgens hem betekent dat de gemeente de voorwaarden moet veranderen, zodat de marktomstandigheden voor de ontwikkelaar verbeteren, of dat de overheid tekorten zelf moet afdekken zoals met de woningbouwimpuls en startbouwsubsidies. Met actief grondbeleid kun je als gemeente, behalve maatschappelijke doelen realiseren, ook revenuen genereren op plekken waar wél winst is te behalen om tekorten elders te kunnen verevenen. Stout: ‘Algemene middelen zijn immers schaars. Dat vereist wel dat je goede projectmanagers tot je beschikking hebt.’ En het is niet zonder risico’s, hebben we tijdens de kredietcrisis kunnen zien. De reden waarom gemeenten sindsdien terughoudend zijn met dit instrument. 

Zwolle: situationeel grondbeleid

Met het nieuwe beleid volgt Gemeente Utrecht de beleidslijn die het kabinet-Rutte IV uitzette. Dat stimuleerde gemeenten om grondbeleidsinstrumentarium zoals het voorkeursrecht en onteigening eerder en vaker in te zetten, aldus een interdepartementale werkgroep in de Tussenrapportage IBO (interdepartementaal beleidsonderzoek) woningbouw en grond van afgelopen februari, omdat dit gunstig kan zijn voor de woningbouw en kan voorkomen dat een waardesprong bij derden neerslaat.

Barend van der Heiden, afdelingshoofd vastgoed bij Gemeente Zwolle, bespeurt een trend gaande waarbij gemeenten teruggrijpen op het grondbeleidsinstrumentarium om grip te krijgen op maatschappelijke doelen zoals betaalbaarheid, duurzaamheid, klimaat en bereikbaarheid. Zwolle voert zelf geen bewust actiever grondbeleid, maar hanteert een situationeel grondbeleid, waarin de rolneming per ontwikkeling wordt bepaald. Van der Heiden: ‘Basis daarvoor is een kwadrantenmodel. In gevallen waar de gemeente een groot belang heeft en/of een grondpositie, komt actief grondbeleid in beeld. Daar waar het belang en/óf de grondpositie niet (voldoende) aanwezig is heeft de gemeente een faciliterende houding.’

Voorkeursrecht onder de Omgevingswet

De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) verplichtte eigenaren om een perceel waarop een voorkeursrecht was gevestigd, bij verkoop eerst aan de overheid (de gemeente, provincie of het Rijk) aan te bieden. De gemeente mag het vastgoed aankopen, wel voor een marktconforme prijs. Maar de eigenaar moet wel willen verkopen. Die is niet verplicht zijn onroerend goed aan de gemeente te koop aan te bieden. Het voorkeursrecht is daarmee volgens de raadsbrief een passief instrument. ‘Verwerving kan uitsluitend plaatsvinden indien een eigenaar het initiatief tot verkoop neemt of bereid is te verkopen.’ Ook Martin Stout, financieel specialist voor gebiedsontwikkelingsprojecten, speekt in het geval van het vestigen van voorkeursrecht over passief grondbeleid, omdat het nog geen intentie is om te kopen.

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de Wvg komen te vervallen. Het voorkeursrecht valt inmiddels nu onder de aanvullingsspoor grondeigendom waarmee de regels voor grondbeleid in de Omgevingswet zijn ogenomen. De regels voor het voorkeursrecht zijn in grote lijnen hetzelfde als in de oude Wvg. Nieuw onder de Omgevingswet is dat de looptijd van het voorkeursrecht op grond van een omgevingsplan is in de Omgevingswet vijf jaar is in plaats van tien jaar. Andere grote wijzigingen zijn er niet. 

‘Actief sturen hoeft niet te betekenen dat je een grondpositie inneemt’, benadrukt Van der Heiden. ‘Je kunt publiekrechtelijk instrumentarium inzetten zoals het omgevingsplan en ook privaatrechtelijk zoals anterieure overeenkomsten. Daarmee kun je al veel doen. Over het algemeen sturen we met dat soort instrumenten. We hanteren daarvoor een routekaart gebiedsontwikkeling, die we in het Zwols Concilium met marktpartijen hebben ontwikkeld.’ Dat Concilium is een typische Zwols fenomeen, als een soort netwerkclub waarin gemeenten en marktpartijen afspraken maken die binnen het ontwikkelproces uitwerking krijgen. 

‘Actief sturen op grondbeleid kan ook met het omgevingsplan en een anterieure overeenkomst’

De routekaart begint met een startdocument, gevolgd door een gebiedsvisie, een ruimtelijk ontwikkelplan en direct daarna kan het omgevingsplan in gang worden gezet. Na elke tussenstap conformeren samenwerkingspartners zich contractueel aan de afspraken die zijn gemaakt. ‘Die afspraken vormen het toetsingskader waar de ontwikkelpartners zich aan moeten houden en vormen weer het startpunt voor een volgende fase in het proces’, vertelde Anton Westenberg, projectmanager gebiedsontwikkeling bij Gemeente Zwolle anderhalf jaar terug in een artikel in ROm over de Spoorzone. ‘Formeel neemt de gemeente een faciliterende rol in, maar in werkelijkheid is die routekaart zeer sturend’, zegt Van der Heiden. 

Impressie innovatiedistrict in de Zwolse Spoorzone, waar onderwijs, onderzoek, bedrijvigheid en cultuur elkaar moeten stimuleren. Beeld Gemeente Zwolle 

Sturend grondbeleid

Ook in de IBO-rapportage wordt geconstateerd dat er veel reguliere instrumenten zijn om regie te nemen op het gebruik van de beperkte ruimte en het bevorderen van realisatie, die nog niet volledig worden benut. Zo kunnen in (anterieure) overeenkomsten afspraken worden vastgelegd over onder andere het woonprogramma en fasering. Ook is het mogelijk om in een koopovereenkomst of anterieure overeenkomst een bouwverplichting concreet vast te leggen en te specificeren. 

Het Instituut voor Bouwrecht (IBR) van de TU Delft spreekt in de bundel Omgevingsrecht in gebiedsontwikkeling: verder met een multidisciplinaire aanpak uit 2023 van ‘sturend grondbeleid’ als beleidsinstrumenten worden ingezet om publieke doelen te realiseren. De IBO-werkgroep stelt dat door het vestigen van voorkeursrecht en eventueel het starten van een onteigeningsprocedure een gemeente ook de regie over de voortgang kan bewaken. ‘Dit vergt politieke moed, een vastomlijnd plan en duidelijke keuzes voor en aansturing van het project’, aldus de werkgroep. Om daaraan toe te voegen dat aan die voorwaarden lang niet altijd wordt voldaan.

Toch kan volgens afdelingshoofd vastgoed Van der Heiden een behoefte ontstaan om als gemeente te grijpen naar actief grondbeleid, als marktpartijen door omstandigheden pas op de plaats moeten maken waardoor faciliterend grondbeleid niet het gewenste effect sorteert. De gemeente heeft bovendien nog veel grondposities, al komt het einde in zicht. Het vormt de achtergrond voor de gemeentelijke herbezinning op het grondbeleid, zoals aangekondigd in een raadsbrief van 19 maart jongstleden.

Als reden geeft de gemeente een toegenomen dynamiek op de (vastgoed)markt en de gemeentelijke ambities in het fysieke domein, waardoor de rol van het grondbeleid belangrijker is geworden.De brief is volgens Van der Heiden een tussenstap naar een nota grondbeleid die een helder beleidskader moet geven onder welke voorwaarden en hoe grondbeleid is in te zetten voor het realiseren van beleidsdoelen.

Sturen of stimuleren

Expert Stout herkent de ontwikkeling naar meer grip op grond door gemeenten. Hij ziet ook dat afspraken in een anterieure overeenkomst vaak geen garantie vormen dat ze ook worden nagekomen. ‘Mijn ervaring is dat zodra goed renderende onderdelen gerealiseerd zijn, marktpartijen geneigd zijn achterover te leunen.’ 

Een marktpartij kun je volgens hem moeilijk dwingen tot woningbouw en temporisering. Behalve als je positieve stimulansen inbrengt. Als voorbeeld noemt hij de constructie van de Gebiedsontwikkelingsmaatschappij (GOM) Duin- en Bollenstreek, die bouwtitels aan agrariërs gaf in ruil voor een storting in een fonds voor herstructurering van het bollenteeltgebied. Maatschappelijke en commerciële doelen vielen samen. De bouwtitels, die in een select aantal geclusterde gebieden mochten worden verzilverd, gingen wel ten koste van landbouwgrond. Maar door betere benutting van het versnipperde landbouwgebied bleef er na herstructurering uiteindelijk meer teeltoppervlakte over.

‘Zorg ervoor dat je voldoende financiële reserves hebt. Anders is het een tandeloze tijger’

Volgens Stout en hoogleraar Arjan Bregman, verbonden aan het IBR, kan het daarnaast nodig zijn om voorkeursrecht in te zetten als sturing of stimulering via andere instrumenten onvoldoende soelaas biedt. Beiden waarschuwen wel dat, als reactie op het vestigen van voorkeursrecht, eigenaren kunnen beslissen collectief hun gronden aan te bieden. De gemeenten moet dan wel in staat zijn die gronden te kopen. ‘Zorg ervoor dat je voldoende financiële reserves hebt. Anders is het een tandeloze tijger’, aldus Bregman. Hij komt met nog een nuttige tip: ‘Voor je voorkeursrecht vestigt, kijk eerst wie de eigenaar is. Als het marktpartijen zijn, probeer dan een anterieure overeenkomst te slijten. Als het nog agrarische eigenaren zijn, dan is het voorkeursrecht zeer wel te overwegen.’ 

Stout en Bregman benadrukken dat vestigen van voorkeursrecht noodzakelijk kan zijn om speculatie tegen te gaan. Dat roept de vraag op of dit motief vervalt als het kabinet-Schoof daadwerkelijk besluit tot het invoeren van een belasting op de waardestijging van grond na bestemmingsverandering. ‘Ik denk dat het klopt dat ontwikkelaars vanaf het moment van invoering minder grondposities gaan innemen. Maar voor reeds bestaande grondposities maakt het niets meer uit’, zegt Stout. ‘Een terechte constatering. Maar het is niet de enige reden om voorkeursrecht te vestigen’, zegt Van der Heiden. ‘Dat kan ook zijn om versnipperd eigendom te voorkomen. Het is natuurlijk maar zeer de vraag of zo’n belasting er werkelijk komt.’ 

Gerelateerde Artikelen