Dit artikel staat in ROm mei 2024. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Voor informatie over abonnementen klik hier.
Volop nieuwbouwactiviteit in Groningen; net begonnen of aanstaande. Het startsein voor het bouwrijp maken van gebiedsontwikkeling De Suikerzijde, aan de zuidwestkant van de stad, is begin maart door minister Hugo de Jonge gegeven. Daar gaat de woningbouw in de loop van volgend jaar van start en staat de oplevering van de eerste woningen gepland voor een jaar later. ‘We beginnen op de vloeivelden van de voormalige suikerfabriek en met de nieuwe brug daarnaartoe, de Bietenbrug, vertelt Van Niejenhuis. Dan zijn er nog De Held III aan de westkant en Meerstad, dat verder wordt ontwikkeld aan de uiterste oostkant van de stad.
Complementaire ontwikkelingen
Ten oosten van het historische stadscentrum gaan de werkzaamheden voor Stadshavens naar verwachting eind dit jaar van start. Als het aan de wethouder ligt, gaat dat dan in een razend tempo verder. Hij geeft aan dat De Suikerzijde en Stadshavens een complementair profiel hebben. Beide zijn stedelijke ontwikkelingen met naast woningen veel ruimte voor bedrijvigheid en voorzieningen. Toch zijn ze qua opzet en type woningen heel verschillend. Voor De Suikerzijde heeft de gemeente alle grond in handen en daar zal een fors deel betaalbaar zijn. In Stadshavens heeft de gemeente ongeveer veertig procent van de grond. De overige grond is in handen van drie ontwikkelaars en twee corporaties. In Stadshavens bouwen twee woningcorporaties Lefier en Nijestee 25% van de woningen :. BPD, VolkerWessels Vastgoed, VanWonen zorgen voor het grootste deel van het middensegment en de vrijesectorkoop en -huur. Ook deze partijen bouwen woningen in het betaalbare segment.
‘Stadshavens wordt een unieke stadse wijk, écht stedelijk wonen, met veel groen en water rondom'
‘Stadshavens wordt een unieke stadse wijk, écht stedelijk wonen, met veel groen en water rondom. Mensen die daar een woning gaan kopen of huren, zullen niet zo snel een huis in Meerstad, De Suikerzijde of in De Held III kopen. Met name Meerstad is een heel ander woonmilieu met meer grondgebonden woningen. We denken dat allemaal tegelijkertijd te kunnen ontwikkelen, zodat we mensen, die dat graag willen, een woning kunnen bieden.’
Omgevingsplan Groningen-Stadshavens
De gebiedsontwikkeling Stadshavens gaat in fases van west naar oost ontwikkeld worden. Als eerste is het meest noordwestelijke gebied van de gebiedsontwikkeling aan de beurt, tussen het Balkgat en de Eltjo Ruggeweg, dicht tegen de binnenstad en de karakteristieke Oosterhaven aan. Volgens planning moet hier in het vierde kwartaal van 2025 de eerste paal de grond in gaan en een jaar later de eerste woningen gereed zijn, horen we van Robert Leverman, directeur Stadshavens.
Stadshavens nu: het COVA-terrein en het Stadshavens-kantoor te midden van de grootwinkelbedrijven. Beeld Marcel Bayer
Wie nu over het Damsterdiep in oostelijke richting rijdt, kan dat zich moeilijk voorstellen. Een aantal monumentale gebouwen, waar onder meer een kinderopvang en een ontwerpbureau in zitten, zijn de pareltjes in een overwegend uitgewoond stedelijke landschap. De bedrijvigheid die hier zat, is goeddeels verdwenen. Wat rest is een rommelig gebied met autoreparatiebedrijven, een sloperij, distributie- en cash-and-carrybedrijven uit de food en doe-het-zelfbranche. Tegen het Eemskanaal aan staan nog enkele monumentale fabrieksgebouwen zoals de EMG- en de COVA-locatie, die behouden zullen blijven in het plangebied
Grondexploitatie buiten beschouwing
Een opmerkelijke maar begrijpelijke keuze voor de gebiedsontwikkeling Stadshavens is dat er geen gezamenlijke grondexploitatie plaatsvindt.
Elk afzonderlijke partij kan binnen de afspraken in het raamwerk blijven beschikken over de eigen grond en is verantwoordelijk voor haar opstalontwikkeling en grondexploitatie. Wel kan een partij anderen toestaan om op haar grond te bouwen om zo de totale ontwikkeling met elkaar te realiseren. Boekwaardes en saneringskosten worden buiten beschouwing gelaten binnen de samenwerking. Iedereen moet deze kosten met de ontwikkeling van woningen of op een andere manier goedmaken.
Het aantal vierkante meters grondeigendom is bepalend voor de bouwrechten en plichten van elke partij. Zo is voor iedere partij de bijdrage aan de openbare ruimte op basis van het aantal in eigendom zijnde vierkante meters bepaald op basis van kostenverhaal. De totale investering in het openbaar gebied bedraagt volgens de meest recente berekening 140 miljoen euro.
De uitvoering van de werkzaamheden is ondergebracht in Stadshavens BV. Het gaat dan over de uitwerking van de plannen, uitvoering van de openbare ruimte en het bouw- en woonrijp maken van de woon-werkvelden. Gemeente Groningen is de enige aandeelhouder. De overige partijen krijgen wel een rol in het planproces, maar gaan niet over het uitvoeren van de openbare ruimte.
Bron: ROmagazine, maart 2021, over de 14 NOVI-verstedelijkingsgebieden
In het wijzigingsbesluit omgevingsplan voor Stadshavens staan de afspraken met de ontwikkelpartners beschreven, de ruimtelijke (stedenbouwkundige) randvoorwaarden voor de ontwikkeling van het gebied. Dat is breder dan voorheen de ‘ruimtelijke ordening’. Leverman noemt dat een van de grootste veranderingen en tegelijk voordelen van het omgevingsplan. ‘Heel veel relevante algemene beleidsdoelstellingen en kaderstellende afspraken staan erin. Niet meer alleen de planologische, maar ook klimaatadaptieve maatregelen, groen, de energievoorziening, die zowel voor de gemeente als voor de ontwikkelpartners leidraad zijn.’
Binnen- en bovenplanse afspraken
Zo biedt het wijzigingsbesluit omgevingsplan een integraal kader voor deze gebiedsontwikkeling. De gemeente had daarmee de primeur en daar zijn ze best trots op. ‘Complimenten voor onze mensen, de betrokken adviseurs en de mensen van de VNG die ons hebben geholpen om dit voor elkaar te krijgen’, zegt Leverman. De totstandkoming heeft veel ‘bloed, zweet en tranen’ gekost. ‘We waren echt aan het pionieren. Je moet dan alles uitvinden.’ Hij vertelt dat het stedenbouwkundig kader voor het gebied er al lag. Nog voor de coronaperiode was er ook een Akkoord op Hoofdlijnen, in 2022 uitgewerkt naar een SOK gesloten met de ontwikkelpartners (zie ook kader).
'Complimenten voor onze mensen, de betrokken adviseurs en de mensen van de VNG die ons hebben geholpen om dit voor elkaar te krijgen’
‘Zo hadden we eerder bepaald dat we het Damsterdiep als groen-blauw lint gaan inrichten. Dit ooit gedempte en geasfalteerde voormalige water blijft een centrale ader, maar krijgt een ander wegprofiel, met veel meer groen en voor een deel komt het water terug. We gaan dat echt robuust verankeren. Goed voor de leefkwaliteit, de gezondheid, om regenwater beter te geleiden en koelte te brengen.’ Er komt dus geen grondexploitatiemaatschappij. ‘Daar hebben we in het verleden met Meerstad slechte ervaringen mee opgedaan’, zegt Leverman. ‘We maken daarom nu bij Stadshavens binnen- en bovenplanse afspraken, waar alle partijen aan bijdragen. De gemeente bestiert de werkmaatschappij die de openbare ruimte en de infrastructuur realiseert.’
Gefaseerde detailuitwerking
Tegelijk met het werk aan het Damsterdiep en de voorbereidende bouwwerkzaamheden in het eerste plandeel, gaat ook de herontwikkeling van het Betonbos van start. ‘Een gevoelig onderdeel’, aldus wethouder Van Niejenhuis. ‘De ecologische waarde is niet zo hoog. De symbolische waarde wel, want we gaan een deel van de bomen weghalen. Dat levert de nodige commotie op buiten en binnen de gemeenteraad. We hebben hier een college van B en W met Partij voor de Dieren, SP en GroenLinks erin, dus daar kun je je wel wat bij voorstellen.’
De wethouder geeft aan dat communicatie met de betrokkenen, met de stad als geheel én met de raad, voor dit onderdeel cruciaal is. ‘Daar gaan we zorgvuldig mee om.’ Nu de periode van zienswijzen is afgesloten en die zijn verwerkt, besluit de gemeenteraad in mei over het wijzigingsbesluit omgevingsplan.
Het wijzigingsbesluit omgevingsplan voor Stadshavens is geen openeindeplan, stelt Leverman met nadruk. ‘We hebben ontwikkelregels en kaders voor de gewenste ontwikkeling in het wijzigingsbesluit omgevingsplan voor Stadshavens vastgelegd. Het sluitstuk van zeven jaar werk, met alle gemeentelijke afdelingen, met de gebiedspartners en met de raad. Dus wat de gemeenteraadsleden in mei voorgelegd krijgen, is niet nieuw voor ze. Integendeel. Ze zijn nauw betrokken geweest bij de randvoorwaarden die gelden in het wijzigingsbesluit omgevingsplan’, geeft Leverman aan. ‘Op basis daarvan vraagt het college ze te besluiten dat het college binnen de kaders het plan verder mag uitwerken voor elke afzonderlijke fase van de gebiedsontwikkeling.’
Met een delegatiebesluit geeft de raad aan welke onderdelen en onder welke voorwaarden het college van B en W de plannen kan gaan uitwerken. Binnen dit delegatiebesluit mag het college het omgevingsplan wijzigen voor Stadshavens. Het lijkt een beetje op de vroegere uitwerkingsplicht onder de Wet ruimtelijke ordening. Met het verschil dat de raad het delegatiebesluit op elk moment weer kan aanpassen of intrekken.
Impressie van de promenade langs het Eemskanaal. Beeld KCAP
Wederzijds vertrouwen
Het samenspel tussen raad en college spreekt wethouder Van Niejenhuis erg aan. ‘Ik voel een grote verantwoordelijkheid om zo snel mogelijk huizen te bouwen. Dat kunnen wij op basis van dit wijzigingsbesluit omgevingsplan, met het kwalitatief hoogwaardige kader zoals de raad hier heeft meegegeven. Als het werkt zoals het in mijn ogen zou moeten werken, kan het college dit plan nu gaan uitvoeren en hoeven we niet voor ieder volgend deelgebied binnen Stadshavens terug naar de raad.’
'Ik voel een grote verantwoordelijkheid om zo snel mogelijk huizen te bouwen. Met dit wijzigingsbesluit omgevingsplan geeft de raad ons hiervoor een kwalitatief hoogwaardige kader'
Voortgang en continuïteit zijn van het grootste belang, aldus de wethouder, juist omdat deze gebiedsontwikkeling minstens vijftien jaar gaat spelen. In die periode kan er van alles gebeuren, verandert de raad meerdere keren van samenstelling. ‘We zullen heus ook nog wel een economische terugval krijgen.
Hoe we daar mee omgaan moeten we op die momenten met de gebiedspartners en de raad bespreken. Toch moeten we tempo blijven maken. Het college moet de raad voortdurend goed op de hoogte houden van de ontwikkelingen en met name de afspraken met de gebiedspartners en de corporaties. De raad moet het college ruimte geven om binnen de afgesproken kaders verder te werken zonder voor elk liflafje naar de raad te moeten komen. Dat vraagt wederzijds vertrouwen.’
Gebiedsgerichte aanpak
Nu het wijzigingsbesluit omgevingsplan voor Stadshavens klaar is, de zienswijzen erop zijn verwerkt en de uitwerking van de eerste fase van Stadshavens haar beslag krijgt, loopt er ook een wijziging van het omgevingsplan voor een ander deel van het grondgebied van de stad Groningen.
De gebiedsgerichte aanpak is met de gemeenteraad afgesproken. Voor de gemeentelijke projectorganisatie Stadshavens betekent het schaken op meerdere borden tegelijk. ‘En dat je voortdurend naar de samenhang moet kijken’, zegt Robert Leverman. ‘We zijn dan wel een aparte projectorganisatie voor Stadshavens, er is voortdurend contact met de collega’s in de lijnorganisatie. Ik denk dat zo’n gebiedsgerichte aanpak van het omgevingsplan, los van dat die nodig is om vaart te maken met bepaalde gebiedsontwikkelingen, op tal van onderdelen al nuttige leerervaringen heeft opgeleverd voor het gemeentelijke omgevingsplan. Bijvoorbeeld hoe het casco van het omgevingsplan Groningen eruit gaat zien en over de delegatiebevoegdheid aan het college van B en W.’
De gebiedsgerichte aanpak van het omgevingsplan heeft op tal van onderdelen al nuttige leerervaringen opgeleverd
Het voordeel van gebiedsgericht werken, is dat je afhankelijk van wat er speelt en van belang is om vast te leggen, specifieke planregels opneemt. Leverman: ‘Je kunt daar dan op focussen en hoeft je niet bezig te houden met zaken die in dat gebied niet of minder spelen. Voor de hele stad bouwen we zo de komende jaren een complete set planregels op, die deels algemeen, deels gebiedsspecifiek zijn. Neem het voorbeeld van de omgevingsplanactiviteit evenementen. Omdat we daar in een aantal ontwikkelgebieden in Groningen mee bezig zijn, worden we min of meer gedwongen vast te leggen hoe we daar ook voor de hele gemeente mee omgaan.’ Die zitten overigens nog niet in dit wijzigingsbesluit.
Het Betonbos, 'een gevoelig onderdeel', aldus wethouder Van Niejenhuis, omdat hier bomen moeten verdwijnen. 'Dat vraagt zorgvuldige communicatie met betrokkenen.' Beeld Marcel Bayer
Mobiliteitsbeleid in stapjes
Andere voorbeelden zijn het parkeerbeleid en de verkeersdruk, zorgpunten bij bewoners van aanpalende wijken van het Stadshavensgebied. ‘We zouden graag een parkeernorm willen hebben van 0,5, maar gaan vooralsnog uit van 1 om ervoor te zorgen dat we bewoners in bijvoorbeeld de naastgelegen Oosterparkbuurt en de Damsterbuurt niet opzadelen met extra verkeersdruk. Geen afwenteling dus op de omgeving’, aldus Leverman.
Wethouder Van Niejenhuis haalt de mobiliteitsvisie voor deze collegeperiode aan, waarin stapsgewijs meer ruimte moet komen voor de voetganger en de fietser. ‘Uiteindelijk is het doel om de hele stad binnen de ring fiets- en wandelvriendelijk te maken en grotendeels autovrij. Waar in de nieuwe gebiedsontwikkelingen auto’s nog wel kunnen komen, willen we het parkeren inpandig, op eigen erf of ondergronds hebben. Uiteraard willen we dat nu meteen goed regelen in Stadshavens, maar daarvoor is ook nodig om de ov-bereikbaarheid te verbeteren en andere vormen van vervoer ingeburgerd te krijgen. Dus moeten we realistisch zijn en kijken wat we nu al wel, en wat nog niet kunnen. We willen vermijden dat de minst draagkrachtigen hier en in buurwijken de lasten krijgen en de goed bedeelden de baten.’
Hij verwijst naar het beroemde verkeerscirculatieplan van zijn PvdA-voorgangers uit de jaren zeventig in Groningen. ‘We gaan niet in een keer de bordjes verhangen, maar een nieuw mobiliteitsbeleid voor de hele stad zorgvuldig opbouwen in nauwe samenspraak met onze inwoners en ondernemers. Met experimenten die moeten aantonen wat het beste werkt. Handhaving hoort daarbij, want als je niet kunt handhaven gaat het niet werken.’
Toegankelijke informatie
Hoewel het in principe mogelijk is om continu het omgevingsplan te herzien of aan te vullen, is met de gemeenteraad afgesproken om dat hooguit een paar keer per jaar doen, vertelt Leverman nog. ‘We sparen de nodige aanpassingen op tot die momenten. Het scheelt de ambtenaren en de raadsleden veel tijd als ze zich niet het hele jaar hoeven bezig te houden met procedures daarvoor.’
‘Alle relevante informatie staat straks overzichtelijk bij elkaar’
Dat de regels van het (tijdelijk) omgevingsplan inmiddels online staan, bevordert het integraal werken binnen de gemeentelijke organisatie, signaleert Leverman. Al staat dat nog niet allemaal in dit wijzigingsbesluit. ‘Collega’s vinden elkaar steeds makkelijker bij omgevingsvergunningaanvragen en bij het uitwerken van de planregels.’ Uiteindelijk is het doel om uiterlijk eind 2031 ook beleidsregels en regels uit bepaalde verordeningen op het gebied van de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan Groningen te verwerken.
‘Alle relevante informatie staat straks overzichtelijk bij elkaar’, vindt ook wethouder Van Niejenhuis. ‘Dat is een grote vooruitgang en maakt het voor zowel burgers, ondernemers, maatschappelijke organisaties én voor bestuurders, raadsleden en ambtenaren makkelijker om je goed te kunnen inlezen in wat er op een locatie of in een gebied precies aan de orde is.’
Daarbij is het wel van belang om aandacht te besteden aan de duidelijkheid en de toegankelijkheid voor de burger, voegt Leverman toe. ‘We merken bij informatiebijeenkomsten en bij inspraak dat lang niet iedereen goed overweg kan met de digitale informatievoorziening en het Omgevingsloket werkt echt anders dan de vroegere ruimtelijkeplannen.nl. Bij de participatie moeten we daar extra aandacht aan besteden.’
