1. Wat moet?
Sarah Ros: ‘De Omgevingswet verstaat onder participatie het vroegtijdig betrekken van de samenleving bij besluitvorming over de fysieke leefomgeving, met de bedoeling om belangen of belanghebbenden in beeld te krijgen en die te horen. Daarbij gaat het niet alleen om burgers, ook om bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden.
De eerste verplichting waar de wet in dat verband over spreekt, is de kennisgevingsplicht. Die geldt alleen voor het omgevingsplan en de projectprocedure. Vooral dat omgevingsplan is de komende tijd van belang omdat gemeenten bezig zijn wijzigingsbesluiten voor te bereiden. Die gaan er veel komen in de aanloop naar een volledig nieuw omgevingsplan. Dan ben je verplicht om een kennisgeving uit te doen. Dat doe je bijvoorbeeld in het gemeenteblad. Daarin geeft de gemeente tegelijkertijd aan hoe het participatietraject eruitziet, hoe ze dat gaan inrichten, waar mensen informatie kunnen vinden, wanneer de participatie gaat starten, wat belanghebbende burgers kunnen doen, waar ze zich kunnen melden et cetera.’
‘De tweede verplichting die een gemeente in het kader van de participatievereisten heeft, is de motiveringsplicht. Die plicht geldt bij meer kerninstrumenten van de wet, want het gaat erom bij de vaststelling van een besluit – zoals een wijzigingsbesluit omgevingsplan of een programma, omgevingsvisie of voorbereidingsbesluit – ook de motivering participatie vast te stellen. Daarin geven overheden aan hoe de participatie heeft plaatsgevonden: wie is betrokken, wat is opgehaald aan resultaat, maar vooral wat daarmee is gedaan. Vooral dat laatste is een belangrijk onderdeel. Dat biedt participanten de mogelijkheid om terug te lezen wat met jouw input is gebeurd. Of het plan bijvoorbeeld is aangepast op basis van jouw participatie-input.’
‘De derde verplichting is de aanvraagvereiste participatie. Die gaat over het verplicht beantwoorden van een vraag over participatie door initiatiefnemers die een omgevingsvergunning aanvragen.
Heeft u de samenleving bij de voorbereiding van uw omgevingsvergunning betrokken? Ja of nee dus, daar ben je vrij in. Maar deze vraag moet de initiatiefnemer altijd beantwoorden, anders wordt de aanvraag niet in behandeling genomen. Is het antwoord “ja”, dan moet je gegevens aanleveren waaruit blijkt hoe je die participatie hebt vormgegeven en wat het resultaat ervan is geweest. Is het antwoord “nee”, dan voldoe je ook aan de aanvraagvereiste.’
‘Met de motiveringsplicht moet je als gemeente aangeven hoe je de participatie hebt geregeld’
‘De gemeenteraad kan een besluit nemen over gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten – activiteiten die niet passen binnen de regels van het omgevingsplan – waarbij participatie verplicht is. En dan is er nog de vierde verplichting: de gemeenteraad moet participatiebeleid opstellen en vaststellen, waarmee ze duidt op welke wijze en in welke omstandigheden ze participatie regelt. In hoofdzaak is dat bij het omgevingsplan, de omgevingsvisie en het programma.
Sarah Ros: ‘Het is heel belangrijk de raad in het participatiebeleid duidelijk verwoordt wat belangrijk is in het participatietraject’. Beeld Fred Ernst
Met de motiveringsplicht moet je als gemeente dus aangeven hoe je de participatie hebt geregeld. Je geeft aan of je gewerkt hebt met bijvoorbeeld burgerpanels, ontwerptafels, door te enquêteren, met digitale platforms, allerlei instrumenten zoals beschreven in het participatiebeleid. Of je geeft aan dat je van het participatiebeleid bent afgeweken om maatwerk te leveren. Je kunt van alles doen, als je maar teruggrijpt naar dat participatiebeleid, in beeld brengt wat de verschillende belangen zijn en hoe dat jouw besluit heeft beïnvloed.’
Moet je in het participatiebeleid ook aangeven hoe je de inspraak gaat organiseren?
‘Nee, want participatie is iets anders dan inspraak. Participatie is geregeld in de Omgevingswet, inspraak en bezwaar en beroep is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht. Die twee vullen elkaar aan. Bij participatie geef je een brede groep mensen de mogelijkheid om mee te denken of input te leveren over het voorgenomen besluit. Bij inspraak, bezwaar en beroep gaat het om direct belanghebbenden.
Mocht iemand dus z’n vinger opsteken en zeggen dat hij helemaal niet gehoord is, dan kan die persoon of organisatie gebruikmaken van de zienswijzeprocedure of de procedure voor bezwaar of beroep; de burgerrechtelijke route dus.’
De kritiek dat de Omgevingswet participatie te veel aan de gemeente overlaat en als die er een slappe hap van maakt je als burger geen rechten meer hebt, klopt dus niet?
‘Nee. De participatie is juist een extra stapje in de besluitvorming. Nog in de informele fase, voordat een besluit definitief is. Het komt niet in de plaats van inspraak, of van bezwaar en beroep. Dat publiekrechtelijke pad blijft open. De participatieplicht is een toevoeging op alle mogelijkheden die burgers en bedrijven daarvoor ook al hadden.’
2. Waar moet je goed op letten?
‘In de allereerste plaats: biedt de mogelijkheid voor participatie zo vroeg mogelijk in het besluitvormingsproces. In ieder geval voordat je als gemeenteraad of college van B en W een conceptbesluit neemt, nog beter is om de samenleving al te betrekken bij de ideeënvorming en dus nog voor het in de raad komt. Dus niet bijvoorbeeld als de voorkeurslocatie voor een asielzoekersopvang al met de raad is besproken en is vastgelegd. Dan is weerstand gegarandeerd en het is ook niet bevorderlijk voor het vertrouwen in de overheid. Dus neem de samenleving mee op het moment dat het nog ertoe doet’
‘Verslag leggen, verslag leggen, verslag leggen’
‘Zorg voor goede verslaglegging, want je moet kunnen uitleggen wat en hoe er aan participatie is gedaan, welke input daaruit is gekomen, wat je daarmee hebt gedaan.’
Heeft dat te maken met de motiveringsplicht?
‘Ja. De overheid, en dat geldt net zo goed voor de initiatiefnemer maar daarover hebben we het in een volgend artikel, moet kunnen aantonen dat ze de participatie zorgvuldig heeft aangepakt. Wie er zijn uitgenodigd, met wie is gesproken en hoe dat is verwerkt. Ook als participatie verplicht is bij vergunningaanvragen, is het verzamelen van gegevens heel belangrijk. Dus: verslag leggen, verslag leggen, verslag leggen.’
‘Hiermee verbonden is de informatievoorziening. Informeren en documenteren. Vanuit de kennisgevingsplicht is dat een must, maar ook om het voor participanten, raadsleden en ieder ander inzichtelijk te maken hoe de participatie verloopt of is verlopen.
Participanten moeten ook input kunnen aanleveren. Het gaat er immers om die belangen inzichtelijk maken. Het gaat dus eigenlijk nooit alleen om informeren, al is die informatieverstrekking natuurlijk wel cruciaal. Participanten moeten de juiste en voldoende informatie hebben.’
Zijn gemeenten zich hiervan voldoende bewust?
‘Dat denk ik niet. Vaak zie ik dat de informatie voor participanten moeilijk te vinden, onjuist, gedateerd of niet volledig is. Ik zie ook gebeuren dat participanten überhaupt te weinig informatie krijgen of te laat.
Als laatste aandachtspunt voor gemeenten heb ik het advies om behoedzaam om te gaan met de participatietrajecten. Overvraag mensen niet.’
‘Denk goed na over de fasering en eventueel koppeling van participatietrajecten’
‘Nu participatie een verplicht aspect van besluitvorming over de fysieke leefomgeving is, bestaat het risico dat er te veel participatietrajecten worden ingezet. Als je jaarlijks twintig wijzigingsbesluiten omgevingsplan gaat nemen, de omgevingsvisie gaat herzien en ook nog zeven programma's gaat opstellen, dan belast je de samenleving nogal met een overkill aan participatietrajecten. En jouw eigen ambtelijk apparaat natuurlijk ook.
Denk dus goed na over de fasering en eventuele koppeling van participatietrajecten, zodat je die samen op laat lopen of de uitkomsten van het ene traject ook gebruikt voor andere.’
3. Rolverdeling tussen college en raad
De gemeenteraad stelt participatiebeleid vast, maar vervolgens is het college van B en W aan zet. Wat heeft de raad dan nog te zeggen? Wat kan de raad zelf doen?
‘De raad stelt inderdaad het kader vast en houdt te allen tijde de controlerende rol. Voor een efficiënte uitvoering door en soepele relatie met het college en de ambtelijke organisatie is het heel belangrijk dat de raad in het participatiebeleid duidelijk verwoordt wat belangrijk is in het participatietraject, hoe de raad betrokken wenst te worden, hoe de gemeente om dient te gaan met de informatie- en motiveringsplicht et cetera. Dat is zo belangrijk omdat de uitvoering ervan aan het college is en de ambtelijke organisatie. Pas als het plan of programma klaar is, de besluitvorming voorligt aan de raad, kijkt deze naar de motivering. Je kunt de participatie dan niet nog eens gaan overdoen of de resultaten afwijzen.’
Kan de gemeenteraad dan helemaal niets doen tijdens het participatieproces, als hij vermoedt dat het niet helemaal gaat zoals afgesproken?
‘Zeker wel, daarom is het verstandig dat raad en college afspraken maken over tussentijds informeren en eventueel betrekken bij de keuzes in het participatietraject of in het traject zelf. Maar het is niet de bedoeling dat je je als raad constant met dat participatietraject bemoeit. Die uitvoering is juist aan het college. Zorg dus dat je de kaders goed stelt.’
‘Met zorgvuldige motivering laat je zien participatie serieus te nemen’
‘Voor het goed uitoefenen van de controlerende bevoegdheid is het van belang dat de participatieresultaten zorgvuldig vastgelegd en gedocumenteerd worden. Je moet je als gemeentelijke organisatie kunnen motiveren en eventueel verweren. Al is het alleen maar om te voorkomen dat een protestactie op de publieke tribune leidt tot het overrulen van het complete participatietraject. Dat kan een precedentwerking hebben, waardoor tegenstanders wel tot de raadsvergadering wachten om hun grieven te uiten, vanuit de gedachte “participatie heeft toch geen zin”. Als het zover komt, ondergraaf je als raad het eigen participatiebeleid.’
Zijn gemeenteraden zich bewust van hun rol en hebben ze dit participatiebeleid met heldere kaders überhaupt al geregeld?
‘Nee, de meesten moeten dit nog doen of zijn er nu mee bezig. Wat ik zie gebeuren, is dat als gemeenten serieus aan de slag gaan met wijzigingen in het omgevingsplan of met programma’s, ze ook aanlopen tegen de verplichtingen en noodzaak om participatiebeleid op te stellen.’
‘Ik heb nog één aandachtspunt over de relatie tussen college en raad: de speciale bevoegdheid die de raad heeft gekregen om participatie bij bepaalde vergunningen verplicht te stellen voor initiatiefnemers. Bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan de gemeenteraad, vanzelfsprekend, van tevoren aangeven voor welke gevallen dit geldt, zodat de initiatiefnemer dat weet. Ik heb dat al eerder genoemd. De afweging over de resultaten van die participatieplicht (de toetsing ervan) ligt uiteindelijk bij het college van B en W.’
Waarom legt u daar zoveel nadruk op?
‘Nou, ik zie vaak dat als de gemeenteraad participatie verplicht stelt, de raad ook allerlei criteria wil opnemen om die participatie goed te kunnen beoordelen. Maar die toetsing ligt dus bij het college van B en W. Bovendien mag de gemeente aan de vorm van die participatie bij een omgevingsvergunning van derden ook geen eisen stellen. Het college van B en W mag het participatieresultaat meewegen in de integrale afweging op de vergunningaanvraag, maar de participatieresultaten, alleen, zijn geen weigeringsgrond.
Daarmee komen we bij het vormvrije aspect van participatie in de nieuwe Omgevingswet. Je kunt participatie verplicht stellen en een handreiking opstellen voor het verloop daarvan, het is aan het college van B en W om te beoordelen of de omgeving voldoende is meegenomen en gehoord.
Als het college de participatie bij een omgevingsvergunning onvoldoende vindt, dan kan het college eventueel zelf belangen uit de omgeving ophalen door bijvoorbeeld een zienswijzeprocedure te laten starten. De initiatiefnemer kan niet worden verplicht om de participatie opnieuw uit te voeren. Dat heeft trouwens weinig zin want de vergunningaanvraag is dan al ingediend. Dus rest nog het publiekrechtelijke pad voor de belanghebbenden. Waar overigens zowel het college als de raad die belanghebbenden actief op kunnen wijzen als ze vinden dat hun belangen toch beter moeten worden meegewogen.’
