Inschrijven voor nieuwsbrief
Omgevingswetgeving Landelijk gebied Verstedelijking

Planregels omzetten en omgevingsplan vullen

Het tijdelijke voor het nieuwe verruilen

Impressie van de woningbouwontwikkeling langs het spoor in Oss, een opgave die onder meer de keuze bepaalt voor welke planregels met voorrang worden vastgesteld. Beeld Gemeente Oss
Auteur Marcel Bayer

07 april 2024 om 22:11, Leestijd ca. 12 minuten


Vrijwel elke gemeente is momenteel bezig om stapsgewijs het nieuwe omgevingsplan op te bouwen met het overzetten en actualiseren van de planregels. Soms moet het sneller en gerichter in verband met een gebiedsontwikkeling die verder moet gaan. Het is geen simpele administratieve handeling, maar vraagt om zorgvuldige en integrale afwegingen. Daarin moet je gemeentebreed opereren en politiek en bestuur meenemen. Borging van kennis en ervaring in de organisatie is cruciaal om goed te kunnen werken met alle instrumenten die de Omgevingswet biedt.

Impressie van de woningbouwontwikkeling langs het spoor in Oss, een opgave die onder meer de keuze bepaalt voor welke planregels met voorrang worden vastgesteld. Beeld Gemeente Oss

Dit is de ingekorte versie van het artikel in ROm april 2024. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Meld u hier aan voor een abonnement voor het maandelijkse papieren of digitale magazine.

De Zuid-Hollandse gemeente Molenlanden moet vierhonderd bestemmingsplannen onderbrengen in het omgevingsplan, met per kern en deelgebied soms andere planregels. Dat kan bijna niet anders dan in stapjes. In Deventer hebben ze die pragmatische aanpak ook en hebben ze profijt gehad van het feit dat ze als experimenteergemeente voor de Crisis- en herstelwet (Chw) ervaring konden opdoen met het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Oss bouwt de “regelbieb”, zoals ze het daar noemen, per thema op en vlooit de regels nauwkeurig door, ‘omdat ze de beleidsdoelen en prioriteiten van de gemeente moeten ademen’. De uitdaging is om alle collega’s uit het domein van de fysieke leefomgeving daarin mee te nemen. 

Basisregelset en wendbaarheid

Bij Molenlanden, een gemeente met 45.000 inwoners en ontstaan in 2019 na een fusie tussen de gemeente Molenwaard en Giessenlanden, bestond grote behoefte om stapje voor stapje toe te werken naar één gebiedsdekkend omgevingsplan. Molenwaard was al een fusiegemeente, in 2015 gevormd uit de voormalige gemeenten Liesveld, Graafstroom en Nieuw-Lekkerland. Tegenwoordig bestaat Molenlanden dus uit een stad, twintig dorpen en meerdere buurtschappen. Dat betekent de omzetting van honderden afzonderlijke bestemmingsplannen binnen een nieuwe structuur met daarin zowel de ro-regels als die voor milieu en de leefomgeving breed. 

Het historische stadje Nieuwpoort, gemeente Molenlanden, waar is gekozen voor een “agile-achtige” aanpak van het omgevingsplan.  Beeld Gemeente Molenlanden

‘Omdat het een grote ontdekkingsreis voor de betrokken bestuurders, raadsleden en ambtenaren was, bleek het niet realistisch om een helder eindresultaat op een afgesproken datum te bereiken’, vertelt Joris Wijnakker, tot voor kort projectleider omgevingsplan in Molenlanden. Het doel daarentegen was wel om een basisregelset gereed te hebben vóór de datum van de inwerkingtreding van de Omgevingswet. ‘Zo zouden initiatiefnemers richting hebben als zij een nieuw initiatief willen starten.’

‘In vier sprints van elk vier weken is met een klein team gewerkt aan de opzet van een onderliggende structuur voor het omgevingsplan’ 

Als omgevingswetexpert bij BMC werkte Wijnakker sinds 2022 met een team van vijf gemeenteambtenaren aan de opzet van een structuur, inhoud en strategie voor het omgevingsplan. Dat proces moest “wendbaar” zijn, om waar nodig de aanpak en planning te kunnen aanpassen aan de laatste inzichten na periodieke informatie aan en betrokkenheid van de gemeenteraad. 

Wijnakkers team kreeg ondersteuning van Gustaaf de Man, partner bij projectmanagementbureau Tenzing, dat in opdracht van de gemeente Molenlanden in de beginfase fungeerde als kwartiermaker Omgevingsplan. Op initiatief van De Man koos Molenlanden in 2021 – vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet – voor een “agile-achtige”aanpak. ‘In vier sprints van elk vier weken is met een klein team gewerkt aan de opzet van een onderliggende structuur voor het omgevingsplan.’ 

Niet geactualiseerde regelingen

De wendbaarheid was noodzakelijk om zicht te houden op de resultaten. De Man: ‘Het omzetten van die honderden plannen is zo omvangrijk, dat we overzicht wilden houden door het werk in behapbare brokken wilden opknippen met betrokkenheid van de specialistische collega’s zonder de aandacht voor het primaire proces uit het oog te verliezen.’

Zo liep het team aan tegen de verschillende regelingen voor het buitengebied, die in de bestemmingsplannen nooit waren geactualiseerd. De bedoeling was dat dit pas zou gebeuren na de invoering van de Omgevingswet. ‘We besloten daar niet op te wachten’, geeft Wijnakker aan. ‘We hebben de verschillen van al deze onderliggende bestemmingsplanregels op een rij gezet en de best werkende regeling gekozen voor de nieuwe structuur.’ Als voorbeeld noemt hij de mogelijkheden voor nevenactiviteiten bij agrarische bedrijven. ‘Al die verschillende lijsten en omschrijvingen van nevenactiviteiten die na vergunningverlening zijn toegestaan, hebben we geharmoniseerd naar een gelijk afwegingskader, waarin in principe alle nevenactiviteiten mogelijk zijn. Er moet wel worden aangetoond dat ze een beperkte ruimtelijke impact veroorzaken en bijdragen aan de doelen voor het desbetreffende gebied.’

Bij elke omzetting is volgens Wijnakker continu uitgegaan van de basisregelset van het omgevingsplan. ‘Dat stelde ons in de gelegenheid om het fundament steeds verder aan te vullen en heeft er mede voor gezorgd dat er inmiddels een stevige basis ligt voor een vaste structuur in het omgevingsplan van Molenlanden. Voor een willekeurig “project” bestaat daarbij altijd de mogelijkheid om lokaal maatwerk te bieden, een van de belangrijkste uitgangspunten van de Omgevingswet.’

Met de eerste concepten kon ook de raad worden geïnformeerd over politieke keuzes die gemaakt moesten worden om regels te harmoniseren. Of om beleidskeuzes te maken die als input dienden voor de uiteindelijke Omgevingsvisie Molenlanden. In de omgevingsvisie, die nog moet worden vastgesteld door de gemeenteraad, komen de kaders, doelen en ambities te staan. Op basis daarvan wordt het omgevingsplan opgesteld voor de verschillende gebieden in de gemeente. 

KIEN, kenniscluster in het stationsgebied van Deventer, onderdeel van de Centrumschil. Een gebied waar diverse ontwikkelingen plaatsvinden in de komende periode. Beeld Marko Faas

Transformatiefase

De bundeling van bestemmingsplannen voor zowel landelijk als stedelijk gebied speelt net zo goed in Deventer. Wie Deventer zegt, denkt meestal aan de stad. De gemeente bestaat evenwel uit acht kernen, waarvan Bathmen, Diepenveen en Schalkhaar naast Deventer de grootste zijn. Een grote verscheidenheid aan karakteristieken en opgaven, waardoor het voor de hand lag om bij de omzetting en het uniformeren van de planregels uit te gaan van de meest urgente opgaven. ‘In ons landelijk gebied hebben we te maken met onder meer het omzetten van voorheen agrarisch bestemde grond naar andere functies. In de stad is de Centrumschil een gebied waar diverse ontwikkelingen plaatsvinden in de komende periode. Het is een gebied met onder andere kennisinstellingen, woningen en bedrijven’, vertelt Suzanne Hendriks, projectleider omgevingsplan. 

‘Eigenlijk beslaat wat je in het omgevingsplan regelt zo’n beetje alle beleidsterreinen’

De pragmatische aanpak dus, waarbij het vullen van het casco omgevingsplan met de nieuwe planregels en het opstellen van de omgevingsvisie parallelle trajecten zijn. ‘Wat je merkt is dat we vanzelf eigenlijk al veel meer integraal naar de opgaven kijken. Dat moet omdat de urgentie voor tal van opgaven alleen maar hoger is geworden en tegelijkertijd om aandacht vragen. Neem alleen al woningbouw, energietransitie, klimaatadaptatie. Die kun je niet meer los van elkaar zien.’ 

Voor het stedelijk gebied was er onder de Chw een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte opgesteld, memoreert Hendriks. ‘Een flinke stap in het voorbereiden van het omgevingsplan, omdat toen alle regels uit bijna honderd bestemmingsplannen zijn samengevoegd en diverse verordeningen zijn geland in een verordening fysieke leefomgeving.’

In Deventer spreken ze nu van de transformatiefase, waarin ze het beleid, de uitvoering, toezicht en handhaving in samenhang moeten aanpakken. De vorige fase, die van de transitie, is achter de rug. Daarin moest de gemeentelijke organisatie worden voorbereid op het nieuwe werken. Hendriks zegt daarover: ‘In de oude situatie waren we als ro’ers voornamelijk bezig met het juridisch kader, met de planregels. Maar die ro-regels zijn nu slechts een deel van wat er allemaal in het omgevingsplan moet worden geregeld. Eigenlijk beslaat wat je in het omgevingsplan regelt zo’n beetje alle beleidsterreinen: van economie tot sociaal, van milieu tot veiligheid.’ 

Je kunt niet anders dan dat samendoen, benadrukt Hendriks: ‘intern én in de keten met bijvoorbeeld de omgevingsdienst, de waterschappen en de provincie. Je ziet dat we elkaar steeds beter weten te vinden.’ Als voorbeeld geeft ze de gesprekken die ontstonden toen collega’s van vergunningen, toezicht en handhaving (VTH) betrokken werden bij het gesprek over de wijze waarop leefomgevingsregels in het omgevingsplan moesten komen. ‘Dan krijg je een heel interessante discussie, omdat meteen de uitvoerbaarheid ook aandacht krijgt.’

Regelbibliotheek

In Oss is al eerder gestart met het vullen van de “regelbieb”. Omdat de totale transitieopgave tot 2032 bijna niet te overzien is, wordt per jaar bepaald welk thema prioriteit heeft. Onderwerpen die in de dagelijkse praktijk het meest spelen en waarvoor nieuwe generieke regels te verkiezen zijn boven maatwerk, zullen veelal bovenaan het lijstje komen.

Zo is een start gemaakt met bouw- en gebruiksregels voor de woongebieden binnen de kernen. Later dit jaar wordt gekeken in hoeverre deze bouw- en gebruiksregels zijn te gebruiken voor de gemengde gebieden binnen de kernen en voor de woningen in het buitengebied. Verder worden dit jaar milieuthema’s opgepakt waarmee Oss bij ontwikkelingen vaak te maken heeft, zoals geluid, geur, bodem, omgevingsveiligheid en trillingen.

Dit werk gebeurt in themawerkgroepen met altijd een beleidsmedewerker, afhankelijk van het thema dat aan de orde is, een vakspecialist, een ro-jurist, een beleidsmedewerker gezondheid en ook altijd iemand van VTH, vertelt Sarah Schendeler, juridisch adviseur en kwaliteitscoördinator Omgevingsplan.Een extern bureau begeleidt de teams, om te zorgen dat deze dezelfde processtappen doorlopen. Schendeler: ‘We hebben afgesproken dat we met de teams per thema steeds in een soort van hogedrukpan aan de slag gaan. Medewerkers moeten zich daar dan voor een substantieel aantal uren voor vrijmaken’.

Impressie van Euterpepark, een gebied in de stationszone van oss, waar gewoond en gewerkt moet gaan worden. Beeld Gemeente Oss

Per thema wordt bepaald op welke wijze de bestuurlijke afstemming plaatsvindt. Voor sommige thema’s zal bijvoorbeeld afstemming met de gemeenteraad wenselijk zijn – bijvoorbeeld omdat deze thema’s bestuurlijk gevoelig liggen of omdat er andere beleidskeuzes voor nodig zijn. Voor andere thema’s zal dit minder noodzakelijk zijn.

Je moet alle bestaande planregels doorvorsen, geeft Schendeler aan. ‘Het is tijdrovend maar we ontkomen er niet aan omdat het omgevingsplan heel sterk de beleidsdoelen en prioriteiten van de gemeente moet ademen. Ook al zijn er veel regels generiek toepasbaar, je moet toch kijken hoe dat lokaal en per locatie uitwerkt. De uitdaging is om alle collega’s uit het domein van de fysieke leefomgeving daarin mee te nemen.’ 

Opschroeven kennispeil 

Het zogenaamde kennismanagement zal daarom komend jaar hoog op de agenda staan in Oss. Alle collega’s die met het Omgevingsplan te maken krijgen en de externe bureaus waarmee men in Oss werkt, moeten op hetzelfde kennisniveau worden gebracht. Dat betekent veel kennisdelen en ook: samen oefenen. Voor kennis over de digitale infrastructuur en de juridische aanpak maken Sarah Schendeler en haar collega’s gebruik van de webinars georganiseerd door de VNG. ‘Ik vind die vaak heel nuttig. En ook het Informatiepunt Leefomgeving, het IPLO, biedt veel basisinformatie.’ Verder maakt Gemeente Oss gebruik van de Flo Legal Regelbibliotheek, geeft ze aan. 

Bij Gemeente Molenlanden lag de focus afgelopen jaar op nieuwe collega’s laten wennen aan de structuur en de nieuwe processen, en aan het klaarstomen van het team en het opschroeven van het kennispeil van iedereen, geeft projectleider Joris Wijnakker aan. 

‘Nieuwe collega’s laten wennen aan de structuur en de nieuwe processen’

Er is veel geleerd van de eerste omgevingsplanwijziging opgesteld voor een deel van het buitengebied rondom drie kernen die deel uitmaken van de Zuid-Hollandse gemeente. ‘Het ging om planologische rechten in het bestemmingsplan uit de periode dat deze drie kernen nog geen deel uitmaakten van Molenlanden. Die rechten moeten we respecteren in de nieuwe structuur, wat inhoudt dat we ze positief moeten bestemmen in het omgevingsplan. De huidige situatie moeten we eveneens respecteren in de nieuwe structuur, zodat partijen en de raad straks niet voor onverwachte verrassingen komen te staan’, zegt Wijnakker. 

Maar vooral het afzonderlijk doorlopen van alle kleine postzegelwijzigingen in de bestemmingsplannen van dit afgebakende gebied, was heel leerzaam. ‘Dankzij deze oefening hebben we de stappen hoe we de bestemmingsplannen naar het nieuwe omgevingsplan kunnen overzetten verder kunnen aanscherpen.’

Ervaring borgen

Wijnakker is tevreden over de structuur die hij heeft neergezet voor het omgevingsplan van Molenlanden. ‘Die zit dusdanig goed in elkaar dat die voor de meeste situaties een oplossing biedt. Er zijn nog wel wat losse eindjes. Het is vooral zaak dat nieuwe mensen binnen de gemeente ermee leren omgaan.’

Ook Gustaaf de Man benadrukt dat de borging van kennis en ervaring in de organisatie cruciaal is om goed te kunnen werken met alle instrumenten die de Omgevingswet biedt. ‘In Molenlanden was dat de insteek van de vierwekensprints. Zo zorgden we ervoor dat we juist de kennis ín de organisatie naar boven haalden. Vervolgens kreeg die kennis een plek in vaste overleggen voor de vaststelling van planregels en opbouw van het omgevingsplan.’ Het voordeel van Molenlanden als relatief kleine gemeente was juist dat iedereen elkaar kent, geeft hij aan. ‘De lijntjes zijn kort, de beleids- en VTH-medewerkers staan als het ware tussen de bestuurders en de raadsleden. Er was daardoor veel ruimte om het college en de raad te informeren.’

 

Gerelateerde Artikelen