Nieuwe Omgevingswet mist aansluiting op drastisch gewijzigde woningmarkt

Afdrukken
woensdag 20 juni 2012

Maak bestaande wetgeving werkbaar!

Nu het Kabinet Rutte is gevallen en er nieuwe verkiezingen komen, is het ingezette traject naar een compleet nieuwe omgevingswetgeving onzeker. Toch moet er snel wat gebeuren, meent Paul van Joolingen, partner bij Akro Consult en adviseur van gemeenten bij ruimtelijke plannen. Het huidige complexe stelsel met ingewikkelde procedures, stroperige besluitvorming en onnodige onderzoeks- en plankosten moet op de schop. Maar wacht met het werken aan een integrale omgevingswetgeving, die zogenaamd alles regelt, adviseert hij. Voor problemen op het gebied van landelijke infrastructurele werken, waterbeheersing en de inrichting van de natuur kan dat wellicht goed werken. Niet voor de veelal kleinere bouwprojecten van deze tijd en de nabije toekomst.

De nieuwe Omgevingswet richt zich op zes instrumenten. 1) de omgevingsvisie, een strategische langetermijnvisie met doelen en ambities, 2) een programma, waarbij de overheid zich actief bemoeit met de normen, 3) algemene regels, waarbij de overheid aanstuurt op uniformering van algemene kaders zoals het Bouwbesluit, 4) een omgevingsverordening voor het grondgebied van een gemeente met één gebiedsdekkende verordening, 5) een omgevingsvergunning, met één vergunning voor alle activiteiten door middel van één procedure via één elektronische loket (een uitbreiding van de Wabo) en tot slot 6) een projectbesluit, waarin generieke regelingen staan voor publieke werken, zoals de aanleg van infrastructuur en energievoorziening.

Ik kan mij voorstellen dat grote infrastructurele werken via deze lijn tot besluitvorming kunnen leiden, zoals de aanleg van wegen en openbaar vervoerslijnen, de waterbeheersing en de natuur op rijksniveau. Ingrijpende maatregelen, die de lokale en regionale belangen overstijgen, en dus een krachtdadige positie op rijksniveau vragen. Echter, bij de bouw van vastgoed werken zeker de eerste vier genoemde instrumenten contraproductief.

Bestaand weefsel

Het accent op de vastgoedmarkt ligt niet meer bij uitbreiding van de voorraad. Er is een overschot aan kantoren, een disbalans in het winkelaanbod en ook de huidige woningmarkt stagneert. Het accent zal dus niet meer liggen op uitbreiding of oplossen van de woningnood, maar op de wijze waarop we omgaan met de disbalans in het bestaande aanbod, overwegend binnen de rode contour.

Nederland is groot geworden met de manier waarop de ruimtelijke ordening in de afgelopen eeuw heeft plaatsgevonden. Beroemde uitbreidingplannen als dat van Berlage voor Amsterdam, met woningen, winkels, wegen en groen, moesten voorzien in een planmatige aanpak van de bouw om de grote achterstand en de woningnood tegen te gaan. Ook na de Tweede Wereldoorlog bij de wederopbouw van ons land was het uitermate efficiënt om een goede Wet ruimtelijke ordening te hebben en plannen ver van te voren uit te werken. Via nota’s ruimtelijke ordening gaf het Rijk de eerste aanzet in streekplannen en structuurplannen die door lagere overheden verder werden ingevuld in bestemmingsplannen. Deze periode is niet tijdelijk, maar langdurig voorbij. Uitbreidingsgebieden met bouwpotenties van 30.000 woningen zijn volstrekt achterhaald en geen enkele partij zal ze in deze omvang meer oppakken. We zullen eerder teruggaan naar ‘lintbebouwing’: hier een rijtje woningen aansluitend op bestaande bebouwing, daar een bedrijfspand toevoegen, of een reconstructieplan van een bestaand winkelcentrum uitvoeren. Ruimtelijke ordening op de vierkante meter dus. We hebben een instrumentarium nodig dat partijen in staat stelt dit soort aanpassingen in de voorraad in een hoog tempo te realiseren, omdat we ons geen jarenlange voorbereidingsperiodes meer kunnen permitteren. Kortom er zal sneller tot publieke besluitvorming moeten worden gekomen.

Ongebreidelde onderzoeken


Het grootste probleem waarmee de praktijk worstelt, is de ongebreidelde onderzoeksvraag die jaren in beslag neemt. Voor elk plan moet een groot aantal onderzoeken worden uitgevoerd. Ze zijn niet gebaseerd op meten in de buitenlucht, maar op een eindeloze reeks theoretische benaderingen van de kwaliteit van de omgeving. En dat opnieuw voor elke locatie.

Het wettelijke kader is niet meer van deze tijd en werkt verstikkend. Sterker nog: veel initiatieven komen door deze wetgeving niet meer tot realisatie. Mijn advies: snijden in nutteloze onderzoeken.

Dat vraagt om vier structurele aanpassingen.

1. Europese regelgeving - Koppel de luchtkwaliteit niet aan de ruimtelijke ordeningsprocedures maar regel dit op landelijk niveau met daarbij behorende maatregelen. Het is ondoenlijk om de Europese regelgeving onder te brengen in de bestaande ruimtelijke ordeningswetgeving. De regels in Europa wijzigen frequent en de wetgever kan dit tempo onmogelijk bijhouden. Daarnaast betreft het maatregelen die alleen op landelijk niveau kunnen worden aangepast en niet door de decentrale overheid.

Allereerst is het van belang de onderzoeksmachine van Nederland opnieuw in te richten en vooral in te perken. Als we kijken naar de wetgeving voor de luchtkwaliteit - een Europees besluit dat Nederland als enige land heeft gekoppeld aan de Wet ruimtelijke ordening - dan zien we op lokaal niveau dat het welhaast ondoenlijk is om deze Europese regelgeving uit te voeren, met bizarre gevolgen. Ter illustratie: de Utrechtse wijk Kanaleneiland valt in de beruchte verkeerde luchtkwaliteitscontour. Dat betekent feitelijk, dat je daar geen nieuwe gebouwen kunt neerzetten, met als consequentie dat een verouderd schoolgebouw niet kan worden gesloopt en herbouwd volgens de eisen van deze tijd. De enige mogelijkheid is dat de overheid het slechte gebouw handhaaft en hier en daar achterstallig onderhoud uitvoert, zolang daar maar geen omgevingsvergunning voor nodig is. De lokale overheid kan ook geen maatregelen treffen om de luchtkwaliteit in dat gebied te verbeteren. Moeten we dan maar accepteren dat we in een groot aantal gebieden na 2015 niet langer kunnen bouwen en dat we opgezadeld blijven met slecht functionerende gebouwen? De nieuwe Omgevingswet zou hiervoor een oplossing moeten bieden waardoor lokale overheden niet langer lastig gevallen worden met dergelijke dilemma’s.

2. Digitale vastlegging - Andere onderdelen moeten eenmalig digitaal vastgelegd worden, in één grote landelijke en openbaar toegankelijke database. Bijvoorbeeld de geluidscontour, waarbij een initiatiefnemer de geluidscontour kan aflezen uit deze database en tevens voorstellen kan doen om daarvoor passende maatregelen te nemen om zo bouwen op de betreffende locatie mogelijk te maken. Wat voor geluid kan, kan ook voor licht en externe veiligheid.

3. Geen voortdurende aanpassing in regelgeving - Met enige regelmaat worden we opgeschrikt door aanpassing van de regels van het Bouwbesluit. Gelukkig alleen voor de nog te bouwen woningen en gebouwen. De dames en heren van het Bouwbesluit menen dat bestaande gebouwen niet aan de regels aangepast hoeven worden. Marktpartijen zijn inmiddels zo vergroeid met dit principe, dat niemand zich meer afvraagt waarom die regels steeds weer worden aangepast. Wel vragen ze zich af wat de financiële consequenties zijn om deze vervolgens af te wentelen op de bouwer, de koper of de gemeente. Zou het niet handig zijn de eerst komende tien jaar het Bouwbesluit even niet aan te passen?

4. Evaluatie bestaande wetgeving – Tot slot de ‘dode wetgeving’. Wetten die wel een nuttig effect beogen, maar dat effect in de praktijk zelden behalen. Zo heeft de overheid – overigens in samenwerking met marktpartijen –bedacht dat er een Grondexploitatiewet moest komen. Hoofddoel van die wet is heel simpel: ‘free riders’ moeten opdraaien voor de kosten van de infrastructuur behorende bij de plannen die zij op die gronden kunnen realiseren. Bij de uitwerking van de wet is echter nooit meer op de rem getrapt. Het gevolg is dat de Raad van State ongeveer elk exploitatieplan afkeurt en dat als een ontwikkelaar vraagt naar de hoogte van zijn (verplichte) bijdrage, deze door de gekozen rekentechniek zo exorbitant hoog is geworden dat elke ontwikkeling bij voorbaat onrendabel is. Bij uitvoerige discussies hoe het dan wel zou moeten, blijkt het sluiten van een anterieure overeenkomst de enige oplossing. Partijen proberen in vrijheid - zonder tussenkomst van welke wet dan ook - tot overeenstemming te komen. Kortom, de wetgever is zijn doel volledig voorbijgeschoten met de Grondexploitatiewet. Laten we wetten evalueren op toepasbaarheid. Wordt het beoogde effect niet behaald, hef ze op!

Globaal bestemmingsplan

Vanuit de overheid hoor ik in toenemende mate de opmerking: laten we een globaal bestemmingsplan maken. Dat lijkt veel bewegingsvrijheid te geven, maar vergis je niet: bij het globaal aanduiden van functies moet veel meer onderzoek worden gedaan ‘naar indien dit’ en ‘indien dat’. Dus het bestemmingsplan wordt niet eenvoudiger, maar complexer door onderzoek naar elke variant. Want heb je die ene variant, die je later wilt uitvoeren, niet beschreven, dan is de consequentie dat je de bestemmingsplanprocedure opnieuw mag doorlopen.

De kopers, projectontwikkelaars, bouwers en gemeenten kunnen de kosten van deze langdurige onderzoeken niet betalen. Kortom: ontwikkelingen zullen hierdoor stil vallen.

Bestaande wetgeving

De wetgever moet om de besluitvorming beter en efficiënter te laten verlopen en op een aantal onderdelen de huidige wetgeving aanpassen. Ik stel dus een viertal maatregelen voor: (1) Maak een digitale ondergrond van onderzoeken, die publiek toegankelijk zijn en waarmee initiatiefnemers in staat worden gesteld de randvoorwaarden op te halen die nodig en wenselijk zijn om initiatieven succesvol te kunnen voorbereiden. (2) De Europese regels voor bijvoorbeeld luchtkwaliteit niet meer koppelen aan de ruimtelijke ordeningswetgeving, en maatregelen nemen op nationaal niveau. (3) Evaluatie van wetten die niet werken moet prioriteit krijgen in de aanpassing van wetten of het buiten werking stellen van wetten. (4) Tot slot, pas de spelregels vanuit de centrale overheid niet voortdurend aan. Stel een minimale termijn voor aanpassing van eisen. De gehele sector heeft behoefte aan een overheid die effectief meewerkt aan de besluitvorming bij het tot stand komen van initiatieven. De ruimtelijke ordening zal aandacht moeten schenken aan de aanpassing van de rode contour.

Houd het voorlopig even bij een projectgerichter gebruik van de Wabo – in het bijzonder de mogelijkheid om met een omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan (projectplanologie) – en probeer in samenwerking met de marktpartijen te komen tot een pragmatische aanpak van de ruimtelijke ordening op de vierkante millimeter.

Paul van Joolingen
Partner bij Akro Consult, Den Haag


© ROM B.V.

ROmagazine - Nieuwe Omgevingswet mist aansluiting op drastisch gewijzigde woningmarkt. http://www.romagazine.nl
Template Joomla 1.7 by Wordpress themes free