Naar een integrale maatschappelijke kosten-batenanalyse

Afdrukken
donderdag 31 mei 2012

Ruimtelijk beleid beter en breder wegen

De MKBA wordt vaak gebruikt om overheidsinvesteringen in stedelijke ontwikkeling te beoordelen. Het instrument is echter nog niet goed ingebed in het politieke besluitvormingsproces. Er zijn ook technische problemen. Bepaalde maatschappelijke waarden blijken lastig in geld uit te drukken of komen onvoldoende tot hun recht. Opties om pas in de toekomst gebruik te maken van natuurlijke voorraden, worden ondergewaardeerd. ‘Zachte’ natuur- en cultuurwaarden wegen zelden op tegen ‘harde’ economische belangen.

Toch is het mogelijk om politici en bestuurders meer te committeren aan de MKBA en daarin zogenoemde ‘zachte waarden’ en ‘toekomstwaarden’ te borgen. Bestuurders gebruiken de resultaten van een MKBA om hun beleid te onderbouwen. Dit leidt gemakkelijk tot verschillende politieke redeneringen, zo bleek tijdens het symposium ‘Slim kiezen voor de stad’ (september 2011) naar aanleiding van de MKBA ‘Binnenstedelijk of Uitleg?' – maatschappelijke kosten en baten van verschillende verstedelijkingsstrategieën tot 2020’ (Onderzoek verricht in opdracht van het Ministerie van I&M (destijds VROM), Zuidvleugel en de gemeente Rotterdam, conform de vraagstelling in het BO-MIRT - Zuidvleugel, november 2009; Onderzoekers: LPBL, SEO economisch onderzoek en Atlas voor Gemeenten) Zo zal een gemeentebestuurder in de Stadsregio Rotterdam niet graag afzien van het bouwen in de eigen gemeente om woningoverschotten in de regio te voorkomen. Vanuit dat perspectief zal hij de uitkomsten van de MKBA benaderen.

'Binnenstedelijk of Uitleg?'

De Stadsregio Rotterdam (SR) wil in de periode 2010 - 2020 minimaal 80 procent van de woningbouwopgave binnenstedelijk realiseren. Een MKBA moet de voor- en nadelen van bouwen op diverse locaties in beeld brengen. Er zijn ook ‘externe effecten’ onderzocht. Dat zijn de effecten van woningbouw op bevolkingssamenstelling, leefbaarheid, veiligheid, mobiliteit, het behoud van natuur en de sociaaleconomische aantrekkelijkheid van de stedelijke agglomeratie.

Hoe kan de samenleving het meest profiteren van de maatschappelijke kosten-batenanalyse van stedelijke ontwikkelingsprojecten? Lokale volksvertegenwoordigers kunnen aan het begin van het proces aangeven welke waarden zij belangrijk vinden. De onderzoekers schenken daaraan de nodige aandacht in de probleemstelling van de MKBA. Na de eigenlijke analyse komen de politici weer in beeld om de uitkomsten van de analyse van een politieke duiding te voorzien. Kader 2 geeft die betrokkenheid in het proces van de MKBA vereenvoudigd weer. Het organiseren van die betrokkenheid (+) vergt een gedegen voorbereiding. Als belangrijke partijen op cruciale bijeenkomsten niet aanwezig zijn, komt dat de kwaliteit en legitimiteit van de MKBA niet ten goede. Commitment van politici, bestuurders en de ambtelijke top van de desbetreffende overheden op inhoud en proces bij de MKBA is een voorwaarde voor het welslagen van de analyse.

Alternatieven

Een belangrijke stap in de analysefase is het formuleren van alternatieven. In de MKBA ‘Binnenstedelijk of Uitleg?’ betrof het: Alternatief 1: Binnenstedelijk (referentie) - 83% van de woningbouwopgave binnenstedelijk bouwen door herstructurering, verdichten en transformatie van verouderde bedrijfsterreinen in alle regiogemeenten (conform het vigerend beleid van de Stadsregio Rotterdam in 2010).
Alternatief 2: Verdunnen - op binnenstedelijke locaties wordt meer woonkwaliteit gerealiseerd door te bouwen in lagere dichtheden.
Alternatief 3: Uitleg - minder transformatielocaties ontwikkelen en meer bouwen in de uitleg. De vervangingsopgave in de stad wordt wel uitgevoerd.

In de Rotterdamse MKBA concentreerde het onderzoek zich op achttien ‘exemplarische locaties’. Tijdens ‘ateliers’ discussieerden lokale deskundigen over de ontwikkelmogelijkheden van die gebieden, bezien vanuit de nieuwbouwopgave voor wonen. Bij de ateliers is het essentieel, dat de juiste lokale experts aan tafel zitten. Directe bemoeienis van bestuurders is hier ongewenst; dat zou kunnen leiden tot verminderde objectiviteit.

De MKBA-Arena (MKBA-Arena: dit instrument is ontwikkeld door LPBL in samenwerking met de SEV. Het is gericht op het beter betrekken van stakeholders bij het opstellen van een MKBA). brengt onderzoekers en opdrachtgevers bijeen om de veronderstelde effecten van de alternatieven te formuleren, die in de analyse worden getoetst. Hierbij is de deelname van bestuurders, politici en stakeholders juist belangrijk, omdat veronderstelde effecten niet zelden berusten op politieke opvattingen. Die worden zo expliciet gemaakt.

Posities

Bij de MKBA ‘Binnenstedelijk of Uitleg?’ is uitgegaan van de veronderstelling dat een sterke focus op binnenstedelijk bouwen goed is voor de stad en haar inwoners. In kader 3 staan ter illustratie enkele van de oorzaak-effectrelaties, die vooraf werden verondersteld, en daarnaast de uitkomsten van de MKBA.

Ondanks enkele onvolkomenheden biedt de MKBA waardevolle informatie voor bestuurders en politici. Zo kan bijvoorbeeld de conclusie dat in Rotterdam het binnenstedelijk bouwen minder snel rendeert dan in andere steden, aangegrepen worden om gericht te investeren in bepaalde delen van de stad. Tijdens het symposium kozen bestuurders positie tegenover de MKBA. Zo vond toenmalige gedeputeerde Liesbeth Spies dat de financieel-economische afweging niet het hele verhaal is: ‘De Westerscheldetunnel was er nooit gekomen op basis van een MKBA. Je kunt er veel mee kapot rekenen.’

De Rotterdamse wethouder Hamit Karakus reageerde op de conclusie dat bouwen buiten de stad per saldo gunstiger uitpakt: ‘We hebben 56.000 woningen nodig, we kunnen er 66.000 in de stad bouwen. Waarom zouden we dat dan elders doen? De leefbaarheidsproblemen in de stad maken dat het binnenstedelijke scenario minder goed scoort. Maar, uitwijken naar buiten de stad om die reden is geen optie.’

Hier speelt nog het probleem dat de MKBA in de eerste plaats gaat over de nationale welvaart. De belangen van lokale bestuurders en de nationale belangen lopen niet altijd parallel. Wat goed is voor Rotterdam is niet per definitie goed voor Nederland. Toch zijn de MKBA’s van de stadsregio Rotterdam maar ook die van de herstructureringsaanpak in de regio’s Parkstad Limburg en de Eemsdelta (MKBA Herstructureringsaanpak Parkstad Limburg; RIGO en EIB in opdracht van Stuurgroep Krimp als Kans; Regio Parkstad; Provincie Limburg; VROM/WWI; Regionaal overleg woningbouwcorporaties en Gemeente Heerlen, april 2010; ‘IB, Amst) dat MKBA’s zinvol voor de regionale samenlevingen. Het CPB en het PBL werken momenteel aan nieuwe instrumenten in aanvulling op de MKBA om de besluitvorming over verstedelijkingsprojecten te verbeteren.

Uiteraard kunnen bestuurders (gemotiveerd) afwijken van de aanbevelingen van de MKBA. De waarde van de MKBA is gelegen in de informatie over de kosten en baten van diverse investeringskeuzes. Die informatie zal waardevoller zijn, indien de politici zich committeren aan de MKBA: indien zij betrokken zijn bij de formulering van de probleemstelling en het duiden van de uitkomsten. De fasering van de MKBA, zoals hierboven beschreven, maakt het mogelijk om de cruciale momenten van interactie te kiezen. Als het proces met commitment van de politiek en het bestuur is ingericht, dan is de MKBA een krachtig instrument ten dienste van de politieke besluitvorming.

Sociaal en duurzaam Indien de MKBA goed is geborgd in het politieke besluitvormingsproces zoals hierboven bepleit, dan resteert nog de vraag hoe zogenoemde ‘zachte waarden’ en ‘optiewaarden’ (of ‘toekomstwaarden’) een volwaardige positie in de maatschappelijke kosten-batenanalyse kunnen krijgen. In haar huidige vorm heeft de MKBA namelijk specifieke technische eigenschappen die het beoordelen van de maatschappelijke waarde van (stedelijke) gebiedsontwikkelingsplannen bemoeilijken. ‘Maatschappelijk’ wordt in de MKBA gelijkgesteld aan ‘welvaart’, de mate waarin mensen hun behoeften kunnen bevredigen met behulp van schaarse en alternatief aanwendbare middelen. Het welvaartsbegrip legt de nadruk op economische doelmatigheid en op ‘individuele voorkeuren’ als belangrijkste toetsingscriteria. Echter, die schaarse middelen kunnen ook publieke en collectieve goederen betreffen, waarover de politiek, niet het individu beslist. En stedelijke ontwikkeling moet bijdragen aan de (ruimtelijke) kwaliteit van de samenleving. Daarbij gaat het niet alleen om economische doelmatigheid maar ook om sociale rechtvaardigheid, (ecologische) duurzaamheid en culturele identiteit (zie over deze doelen: ‘Sterk en mooi platteland, strategieën voor de landelijke gebieden’, blz. 27 en verder, VROM-raad, advies 015, september 1999). De MKBA is bedoeld voor keuzes die ten behoeve van de samenleving worden gemaakt, de eigenlijke maatschappelijke afweging. Dat is meer dan de som van individuele voorkeuren. Deze beslissingen, bijvoorbeeld over het aanspreken van de schaarse natuurlijke voorraden, verlopen via de spelregels van onze democratie.

Natuur en landschap worden in de huidige MKBA-systematiek niet integraal gewaardeerd: de markt werkt voor deze schaarse goederen gebrekkig. Er wordt slechts berekend wat individuen ervoor over hebben om in de nabijheid van aantrekkelijke gebieden te kunnen wonen. Dat resulteert dan in een toeslag op de prijs van hun woning. De eigenstandige betekenis van natuur en landschap als onderdeel van het globale ecosysteem, als stiltegebied of als reservoir van schoon water, nu en op lange termijn, wordt tot nog toe in MKBA’s niet gewaardeerd.

Het lijkt technisch moeilijk om de effecten van gebiedsontwikkeling op dat soort waarden - op dezelfde noemer (in euro’s) te waarderen als andere waarden - zoals de waarde van een nieuwe woonwijk. Hier lijken dus de grenzen van de MKBA te worden bereikt. Een (milieu)effectanalyse en/of een multicriteria-analyse is dan een welkome aanvulling om de maatschappelijke afweging nader te onderbouwen (Zie bijvoorbeeld: ‘MKBA: van de smalle praktijk naar een breder afwegingskader’, Themanummer oktober 2011, Gemeente Almere).

Vaak is het verstandig om een investering uit te stellen, zeker als het gaat over de onomkeerbare aanwending van natuur en open ruimte. De optiewaarde (toekomstwaarde) van schaarse natuurlijke voorraden voor komende generaties wordt in de MKBA niet of nauwelijks meegewogen. De waardebepaling wordt net als alle andere factoren in de MKBA belast met een disconteringsvoet voor overheidsinvesteringen van 2,5 procent, verhoogd met een risico-opslag van 3 procent. Bij een rente van 5,5 procent is de netto contante waarde van een baat van 100 euro, die over 30 jaar kan worden genoten, minder dan 20 euro. Bij een hoge disconteringsvoet leggen waarden in de toekomst het dus af tegen investeringen voor de korte termijn. Dit frustreert de inbreng van langetermijnopties in de maatschappelijke afweging. Binnen de systematiek van de MKBA zou bijvoorbeeld de disconteringsvoet voor deze factoren kunnen worden verlaagd door de risico-opslag te laten vervallen. Een andere oplossing is om de MKBA op dit punt aan te vullen met een kwalitatieve afweging, zoals een multicriteria-analyse.

De maatschappelijke afweging van stedelijke ontwikkelingsprojecten mag niet gedegradeerd worden tot het louter onderzoeken van de economische doelmatigheid daarvan. Stedelijke ontwikkeling draagt immers – via fysieke ingrepen – ook bij aan de andere wezenlijke waarden van de samenleving, te weten: sociale rechtvaardigheid, ecologische duurzaamheid en culturele identiteit. Eerst binnen een dergelijke integrale benadering kunnen ‘zachte waarden’ zoals die van natuur en landschap een volwaardige positie in de maatschappelijke kostenbatenanalyse krijgen.

Peter Petrus en Hans ten Velden
Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Geraadpleegde literatuur:
De economische waardering van natuur en milieu in projectevaluaties - Naar een natuurinclusieve MKBA; Drs. E.J. Bos, LEI, 2003 http://www.lei.dlo.nl/publicaties/PDF/2003/4_xxx/4_03_07.pdf
Herman Stolwijk, Kunnen natuur- en landschapswaarden zinvol in euro’s worden uitgedrukt? CPB-Memorandum, juli 2004
Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2008), De rol van kosten-batenanalyse in de besluitvorming, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Den Haag. LPBL: MKBA in duurzame gebiedsontwikkeling – duurzaamheid waarderen en verzilveren, in opdracht van het RVOB, door Lauri de Boer en Veroni Larsen met medewerking van Martine de Vaan (RVOB) en Frans Sijtsma (RUG), september 2010
Koopmans, C. (2010). Kosten en baten van het Centraal Planbureau: verleden, heden en toekomst. TPEdigitaal 4 (3), p. 19-30. http://www.tpedigitaal.nl/archief/3-2010/paper/175
MKBA: van de smalle praktijk naar een breder afwegingskader; themanummer Gemeente Almere, oktober 2011 ‘Een vorm van beschaving’, Klaas van Egmond; Uitgeverij Christofoor, Zeist, 2010


Wat is een MKBA?

Een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) brengt op een systematische manier alle door een project veroorzaakte effecten in kaart en vergelijkt deze met de situatie waarin het project niet wordt uitgevoerd. De baten en de kosten van het project worden uitgedrukt in euro’s. Als de baten vervolgens groter zijn dan de kosten, dan zorgt het project voor een toename van de nationale welvaart.







© ROM B.V.

ROmagazine - Naar een integrale maatschappelijke kosten-batenanalyse. http://www.romagazine.nl
Template Joomla 1.7 by Wordpress themes free